Трудности с определением статуса и принадлежности Крыма, Севастополя и Черноморского флота возникли после распада Советского Союза в 1991 году. Передавая Крым Украине в 1954 году, Хрущев не предвидел того, что эта союзная республика когда-то может стать независимым государством. В 1991 году это произошло.
Потеря Крыма, безусловно, должна была бы весьма болезненно сказаться на российском государственном сознании — Москва лишалась весьма важного региона, добытого к тому же в прошлом весьма дорогой ценой. Еще большее значение имело то, что на полуострове возникло сильное движение за изменение существовавшего статуса полуострова, как автономии в составе Украины и превращение его в субъект межгосударственных отношений в рамках СНГ или даже за возвращение его России. Командование Черноморского флота, дислоцировавшегося главным образом в Крыму, тогда же отказалось от принятия присяги на верность украинскому государству. Это создавало для Украины реальную угрозу утраты контроля за частью принадлежащей ей территории и даже полной дезинтеграции государства (поскольку тенденции, аналогичные крымским, имелись на юго-востоке материковой Украины).
Все это создало ту ситуацию напряженности, которая была воспринята, прежде всего на Западе, как территориальный спор между Россией и Украиной.
Сфера возможных разногласий Украины и России определилась уже в ходе обсуждения Верховным Советом России Договора между РСФСР и УССР, подписанного Б. Ельциным и Л. Кравчуком 19 ноября 1990 года, как бы за спиной тогдашнего президента СССР М. Горбачева. Статья 6 этого Договора гласила: «высокие договаривающиеся стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР в ныне существующих в рамках СССР границах».[12] На последнюю формулировку было обращено особенное внимание, когда в ходе обсуждения депутаты коснулись проблемы Крыма и Севастополя. Министр иностранных дел России А. Козырев указал на то, что речь идет о ситуации существования Советского Союза и данная формулировка дает возможность будущих корректировок в случае изменения этого положения.[13]
Однако после распада Союза несмотря на резкое заявление пресс-секретаря Б. Ельцина П. Вощанова, официальная Москва не выдвинула каких-либо территориальных претензий к независимой Украине.[14] Подписывая документы о создании СНГ, Россия и Украина также признали то, что у них нет территориальных претензий друг к другу.
Напряженность во взаимоотношениях двух стран возникла лишь в начале 1992 года в связи с нерешенностью проблемы Черноморского флота и начавшимся в Крыму движением за изменение статуса полуострова. Характерно, что в одном из первых документов, посвященных крымской теме — письме главы комитета внешних сношений и внешнеэкономических связей В. Лукина спикеру Верховного Совета Российской Федерации Р. Хасбулатову содержатся рекомендации использовать «крымскую проблему» в качестве bargaining chip в споре о принадлежности Черноморского флота. В частности, В. Лукин говорил о том, что в случае признания российским парламентом акта 1954 года о передаче Крыма, не имеющим юридической силы, «украинские лидеры будут поставлены перед дилеммой: или согласиться с передачей флота и его базы России, или статус Крыма, как части Украины, будет подвергнут сомнению».[15] 23 января ВС РФ большинством голосов принял резолюцию о рассмотрении парламентской комиссией вопроса о конституционности акта о передаче Крыма в 1954 году.
В начале 1992 года целый ряд российских политиков высказался за пересмотр акта 1954 года о передаче Крыма из состава России в состав Украины. Это были не только консерваторы-державники, но и либералы, такие, например, как тогдашний мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак, заявивший, что «Крым никогда не принадлежал Украине» и, что «… у Украины нет правовых и моральных оснований выдвигать претензии на Крым».[16] Что касается «национал-патриотов», то они не ограничивались заявлениями и попытались даже перенести спор на территорию, «занятую противником», благо ситуация для этого там складывалась благоприятно. 3–5 апреля в Севастополе находилась делегация Российского парламента во главе с вице-президентом Александром Руцким, государственным советником РФ Сергеем Станкевичем и генерал-полковником Борисом Громовым. Члены делегации говорили в основном о Черноморском Флоте, однако, затронули и проблему Крыма: на вопрос, имеет ли вице-президент данные о том, что из Крыма в Россию перевозится часть военной техники, Руцкой ответил: «Для чего нам из России в Россию что-то перевозить?»[17]