Террор вершили люди, которые руководствовались не законом, а целесообразностью и собственным правосознанием. Стремление к политической и нравственной исключительности одних сводило на нет права других. Правовые декларации и постановления сторон не защищали население от произвола.
Белый террор не был стихийными вспышками насилия, а вполне продуманными, целенаправленными акциями властей. Он проводился Комитетом членов Учредительного собрания (Комучем), Уфимской директорией, Временным Сибирским правительством, Верховным управлением Северной области, белогвардейскими военными режимами и казачьими атаманами.
Комуч образовался в Самаре 8 июня 1918 г. после захвата города чехословацким мятежным корпусом и распространил свою власть на Самарскую, Симбирскую, Казанскую, Уфимскую и часть Саратовской губерний. После поражения в сентябре 1918 г. «народной армии» от Красной Армии Комуч оставил значительную часть территории и самораспустился, уступив 23 сентября 1918 свою власть Уфимской директории — «Временному всероссийскому правительству». В октябре 1918 г. из Уфы оно переехало в Омск. Теперь уже Сибирское правительство восстановило частную собственность на землю, запретило рабочие организации, стачки и др. Несколько ранее, 2 августа 1918 г., после высадки интервентов в Архангельске, было создано Верховного управления Северной области во главе с народным социалистом Н.В. Чайковским.
Характерной чертой «демократических правительств» и военных диктатур была опора на интервентов. Призванная ими на помощь более чем миллионная армия, в том числе 280 тыс. австро-германцев и около 850 тыс. англичан, американцев, французов, чехословаков и японцев, способствовала расширению масштабов Гражданской войны и белого террора.
«Демократы» активно участвовали в становлении всеобщей системы белого террора, хотя его проводили подчас под прикрытием «революционной» риторики. Придя к власти, Временное областное правительство Урала 27 августа 1918 г. установило власть партии народной свободы, эсеров и меньшевиков и заявило о поддержке Учредительного собрания. Комуч декларировал восстановление демократии и свободы, создав 30 августа 1918 г. в Самаре даже «Совет рабочих депутатов». Он отменил декреты советской власти, возвратил заводы и фабрики их прежним владельцам, объявил свободу частной торговли, восстановил земства, городские думы и др. учреждения. В Архангельске и губернии Верховное управление Северной области также высказало свою приверженность Учредительному собранию. Но все рассуждения о демократической республике и Учредительном собрании в условиях Гражданской войны везде оборачивались установлением всевластия террора и подавлением всякого инакомыслия. В действиях по укреплению власти много сходного в Поволжье, Сибири, Архангельске и других районах страны.
Репрессивными органами белого террора были не только гражданские ведомства (юстиции, государственной охраны, внутренних дел), но и военных ведомств. Глава Комуча В.К. Вольский заявил: «Мы вынуждены были создать и ведомство охраны, на котором лежала охранная служба, та же чрезвычайка и едва ли лучше».
Комуч учредил «Государственную охрану», цензурные отделения штаба «народной армии» и главноуполномоченные в губерниях и уездах. В августе 1918 г. картельная организация выделена в специальную часть охраны во главе с Е.Ф. Роговским. 18 сентября 1918 г. образован «чрезвычайный суд» из представителей чехословаков, «народной» армии и юстиции. В военном ведомстве действовало Военно-судное управление. Под его началом находились следственные органы в частях «народной армии», военно-полевые суды, специальные места заключения, а также концлагеря. Сначала военно-полевые суды при Комуче были только во фронтовых частях, но затем и в тылу, в села направлялись картельные отряды.
Временное Сибирское правительство 3 августа 1918 г. образовало политический суд Всесибирского учредительного собрания.
Для подавления политических противников антисоветские правительства приняли чрезвычайные законы. Специальными постановлениями они объявили о принудительной мобилизации в армию, ввели систему безжалостных реквизиций различного имущества для нужд армии и хлебных запасов у крестьян и др. 20 июня 1918 г. Комуч объявил военное положение сначала в прифронтовой полосе, 7 июля — в Самаре, а 3 октября 1918 г. на всей территории. Население местностей, объявленных на военном положении, подлежали преданию военно-полевым судам за выступления против существующей власти и любые сопротивление ей, за шпионаж др. Военно-полевые суды получили право безжалостно карать «врагов» вплоть до осуждения их к 20-летней и пожизненной каторге. 18 сентября 1918 г. Комуч ввел смертную казнь, запретил всякие собрания, совещания и митинги. Главноуполномоченные Комуча в губерниях и уездах наделены были исключительными полномочиями. Они могли заключить под стражу, закрыть любое собрание и съезд, подвергнуть аресту и штрафу.