Ранее уже шла речь о комиссии под началом генерала А.А. Поливанова, задачей которой была разработка мероприятий по «демократизации» армии. Итогом ее работы стала «Декларация прав солдата», представленная в конце апреля 1917 года на одобрение Временного правительства. В восемнадцати ее пунктах провозглашалось право солдат на участие в политических, религиозных, профессиональных организациях и национальных землячествах. Была объявлена свободная печатная пропаганда в армии. Отменялись институт денщиков, отдание чести и телесные наказания. Четырнадцатый пункт гласил: «Никто из военнослужащих не может быть подвергнут наказанию или взысканию без суда. Но в боевой обстановке начальник имеет право, под своей личной ответственностью, принимать все меры, до применения вооруженной силы включительно, против не исполняющих его приказания подчиненных. Эти меры не почитаются дисциплинарными взысканиями»{209}.
Военный министр А.И. Гучков категорически отказался подписать декларацию. Понимая, что ему не избежать давления, он предпочел подать в отставку. Тем не менее текст декларации был разослан для ознакомления главнокомандующим фронтами. 2 мая в Ставке состоялось совещание по этому вопросу. На нем присутствовали Алексеев, начальник его штаба генерал А.И. Деникин, генерал-квартирмейстер Я.Д. Юзефович, генералы А.А. Брусилов, А.М. Драгомиров, В.И. Гурко и Д.И. Щербачев. Деникин вспоминал: «Безысходной грустью и жутью повеяло от всех, спокойных по форме и волнующих по содержанию речей, рисующих крушение русской армии»{210}. Все присутствующие были единодушны в отрицательном отношении к представленному проекту. Главнокомандующий Юго-Западным фронтом генерал А.А. Брусилов выразил общее мнение: «Но все это можно перенести, есть еще надежда спасти армию и даже двинуть ее в наступление, если только не будет издана декларация… Но если ее объявят — нет спасения. И я не считаю тогда возможным оставаться ни одного дня на своем посту»{211}.
Генералы пошли на беспрецедентный шаг, невозможный еще полугодом ранее. Главнокомандующие решили собраться и вместе выехать в Петроград для того, чтобы убедить правительство отказаться от необдуманного шага. Встреча министров с генералами проходила 4 мая 1917 года. В коротком вступительном слове генерал Алексеев задал тон обсуждения: «Казалось, что революция даст нам подъем духа, порыв, и, следовательно, победу. Но, к сожалению, в этом мы пока ошиблись. Не только нет подъема и порыва, но выплыли самые низменные побуждения — любовь к своей жизни и ее сохранению. Об интересах родины и ее будущем забывается». Выступившие вслед за ним генералы Брусилов, Щербачев и Гурко привели многочисленные примеры нарастающей анархии, развала дисциплины, падения авторитета командования. Но собеседники явно не хотели их понимать. Министры-социалисты Церетели и Скобелев в ответ упрекали высший генералитет в недоверии к политике Совета рабочих и солдатских депутатов. По их мнению, все проблемы в армии происходили от недостаточной ее «демократизации» и потому должны быть сняты «Декларацией прав солдата». Новый военный министр Керенский попытался сгладить конфликт, но никаких уступок со стороны правительства не обещал.
11 мая 1917 года приказом по военному министерству за № 8 «Декларация прав солдата» обрела официальный статус. Несколько позже правительством были введены должности комиссаров армий и фронтов. Назначаться они должны были по согласованию между правительством и Советами и подчиняться Верховному комиссару при Ставке. Комиссары должны были стать посредниками между командованием и войсками, вмешиваться в оперативные вопросы они не имели права. Но многие из комиссаров главной своей обязанностью считали контроль за политической благонадежностью генералитета и потому влезали в любые проблемы, даже лежавшие вне их компетенции.
В середине мая Керенский выехал в поездку по фронтам. Будучи проездом в Могилеве, он демонстративно не счел нужным встретиться с Алексеевым. 22 мая, без всякого предупреждения, Алексеев был отправлен в отставку. Новым Верховным главнокомандующим был назначен генерал А.А. Брусилов. Он был, несомненно, человеком компетентным и авторитетным, но вместе с тем ловко чувствовал конъюнктуру. На совещании в Петрограде Брусилов быстро понял настрой военного министра и удачно на этом сыграл. На новом посту он не уставал подчеркивать свой «демократизм»: здоровался с солдатами за руку, много говорил о революции и свободе. Между тем развал армии продолжался убыстряющимся темпом.