Тибетское слово шунг — «правительство» одновременно означало и центр, поскольку правительство было центром, средоточием власти. С момента утверждения власти секты Гелугпа и далай-лам глава желтошапочной секты (далай-лама) стал признаваться всеми тибетцами, независимо от того, к какой секте они принадлежали, в качестве религиозного и политического лидера Тибета, символом всего тибетского, владыкой и владельцем Тибета, а его правительство стало рассматриваться в качестве центрального правительства. Это не мешало тому, что местные правители и иерархи не считали правомочными действия далай-ламы и его правительства, если тот обращался к их подданным не через них и их чиновников, а непосредственно.
Далай-лама осуществлял функции власти через свое правительство. Оно состояло из двух силонов — премьер-министров, светского и духовного, двух советов: кашага — совета министров и игцана — совета монахов. При малолетних далай-ламах был регент, обычно из числа «живых будд» второго ранга, так называемых королевских перерожденцев. Как было официально провозглашено, «Тибет является страной, в которой политические и религиозные дела вершатся одновременно с главной целью проповеди буддизма и поисков счастья для всех душ на земле» [56, 80]. Примат духовной власти над светской выражался в том, что главой правительства был всегда монах.
Кашаг — совет министров состоял из четырех министров — калонов: трех светских и одного монаха. Это был исполнительный орган далай-ламы, солидарно ответственный перед ним. Кашаг являлся высшей судебной инстанцией страны. Кашаг назначал и смещал губернаторов, издавал некоторые законы и декреты, но только по текущим делам, так как не являлся законодательным органом. Один из калонов, царонг шапе, был главнокомандующим тибетской армией и начальником монетного двора. Прочие калоны не возглавляли какие-либо управления, а обязаны были исполнять поручения далай-ламы и кашага, посещать заседания кашага и принимать участие в решении государственных дел. Кашаг собирался на свои заседания ежедневно, кроме субботы. По четвергам в заседании кашага принимал участие далай-лама. В этот день кашаг заседал во дворце Потала и на заседании обсуждались дела страны за истекшую неделю.
Игцан — совет монахов состоял из четырех монахов-чиновников и ведал делами церкви. Он вел списки монастырей, монахов и служащих церковной иерархии страны, ведал имуществом церкви и был ответствен за обучение и подготовку монахов-администраторов.
Непосредственно светским аппаратом управления и финансами страны ведал орган под названием цекханг. Его возглавляли четыре министра финансов — цепона, управлявших непосредственно светской администрацией. Цекханг ведал государственной собственностью, вел учет состояний светской знати и нес ответственность за подготовку светских чиновников.
Теоретически законодательные функции с далай-ламой или действовавшим от его имени регентом разделяла национальная ассамблея — цонгду. В нее входили четыре члена игцана и четыре цепона, а также представители трех главных монастырей — Дрепунг, Сера и Галдан и несколько высших чиновников, всего обычно около 20 человек. Это был узкий, практически рабочий состав цонгду. Могла собираться и Большая национальная ассамблея, в которой были представлены все монастыри страны, но ее созывали крайне редко. Калоны в заседаниях, цонгду не участвовали. Им разрешалось только следить за ходом заседания цонгду из маленькой комнаты, расположенной по соседству с залом заседаний.
Различными отраслями хозяйства и ведомствами руководили управления — сельского хозяйства, налоговое, почт и телеграфа, обороны и т. п. Часто в каждом из них было два начальника, один светский и один монах. Высшая местная администрация также имела двух начальников, светского и монаха, при этом считалось, что монах имел приоритет. Административно Тибет был поделен на 53 округа — дзоны (от дзон — «замок», «крепость»), возглавлявшихся двумя дзонпонами — начальниками округов, один из которых тоже был монах, а один — мирянин. Ряд городов и областей были выделены в самостоятельные административные единицы, управляемые губернаторами высших рангов. При дзонпонах были управления, ведавшие хозяйственными и религиозными делами округов.