Но именно в этот момент Махно не смог перестроить свою стратегию. Распылив армию на создание новых повстанческих зон, он не сумел вовремя сосредоточить большие силы для решающего наступления. Малейшая неудача могла привести к серьёзному поражению. Махно вспоминает о столкновении 13 марта 1921 г.: «Люди с возгласом «Жить свободно или умереть в борьбе!» бросались на любую часть и повертали в бегство. В одной сверхбезумной по отваге контратаке я был в упор пронизан большевистской пулей в бедро через слепую кишку навылет и свалился с седла. Это послужило причиной нашего отступления, так как чья-то неопытность крикнула по фронту: «Батько убит!»»[817]
15 марта Махно разделил (формально распустил) армию на три группы (Кожи, Лыченко и Забудько), а сам на время ушёл в подполье с небольшим отрядом при штабе армии и СРПУ. Весь апрель махновцы укрепляли повстанческие очаги на севере и востоке, но не предпринимали широкомасштабного наступления.
По воспоминаниям Белаша, в это время Махно разработал свой проект «Декларации махновцев», который отличался от предыдущего предложением в качестве промежуточной задачи «диктатуры труда» в форме Советской власти и системы профсоюзов, которыми должны руководить анархисты[818]. Эти идеи шли в русле дискуссий коммунистов и в то же время соответствовали «платформе», с которой Махно выступит в эмиграции. Но, также как и во второй половине 20-х гг., в 1921 г. новые идеи Махно не вызвали понимания большинства анархистов. Совет и штаб армии подвергли проект критике, обвиняя Махно в бонапартизме[819].
Несмотря на то, что в апреле авторитет Махно признавало до 13 тысяч бойцов[820], сам он действовал силами небольшой мобильной группы численностью в несколько сот бойцов. Она была достаточно сильна, чтобы отбрасывать целые кавбригады красных, как это произошло, например, недалеко от Полог 16 мая[821].
29 мая в селе Богачка Махно собрал совещание комсостава, на котором была создана новая структура армии — из двух кавгрупп (во главе с Забудько и Куриленко). Но собрать все силы в единый кулак не удалось, Махно мог рассчитывать примерно на две тысячи бойцов (всего в Харьковском военном округе летом 1921 г. действовало несколько более 3 тыс. повстанцев)[822].
«Решено было пойти на Харьков и разогнать земных владык из партии коммунистов-большевиков»[823] — вспоминает П. Аршинов. Для взятия Харькова скромных сил этой ударной группы Махно, конечно, было недостаточно. Но даже ворвавшись на улицы столицы Украины, махновцы нанесли бы власти сильнейший моральный удар, очень важный в этот финальный момент революции, определявший её результаты. В то же время махновцы рассчитывали расширить ареал своих действий на восток, распространяя призывы созвать «Всеукраинский и Всероссийский Кубанско-Донско-Терский и Крымский съезд»[824].
Повстанческое движение расширяло район своих действий, но не могло сконцентрироваться для решающих ударов. Новые партизанские отряды полтавщины и черниговщины были слабо связаны с Махно, хотя и восстали под его лозунгами. Они ещё не восприняли махновскую дисциплину и вполне отвечали общепринятому представлению об аморфности крестьянского движения. От старых махновских кадров, в большинстве своём разосланных для организации новых очагов, осталось немного. Несмотря на частные успехи в боях с Первой конной армией, Махно не удалось пробиться к Харькову. Он рейдировал в Полтавщине. 3 июня махновцы заняли Зиньков. При этом, как сообщалось в советских сводках, «бандитизм на Харьковщине в связи с приходом банды Махно принял значительные размеры»[825] — активизировались многочисленные местные отряды.
Но в это время крестьянам стало ясно, что нэп — это всерьёз и надолго. Одновременно большевики перешли к тактике выжженной земли, выселяя за поддержку Махно целые деревни[826]. Ряды махновских отрядов таяли. В то же время и положение большевиков ещё нельзя было назвать устойчивым — 1 июня в Екатеринославе произошли серьёзные рабочие волнения. 15 июня сам Фрунзе попал под обстрел махновцев и был легко ранен. Они не чувствовали себя «загнанными зверями».
Красным удалось отбить удары в сторону Харькова, но Махно не собирался уходить с Полтавщины. Фрунзе провёл организационную подготовку операции. Коммунистические власти получили телефоны и были проинструктированы, что при виде махновцев нужно не разбегаться, а прятаться и срочно докладывать о передвижении противника. Одновременно красные угоняли у крестьян лошадей, чтобы махновцы не могли менять коней.