В марте 1931 г. при НКПС и ЦДТ было создано объединенное Управление формирования частей спецстройрабсилы (УФЧС), которое сразу же начало работу по сбору тылоополченцев. К июню руководящие работники НКПС, ЦДТ, НКТ СССР, ГУ РКМ СССР, ОГПУ убедились в том, что т. о. при незначительных затратах на его содержание может оказать существенное влияние на выполнение производственных планов по части черновых работ, а также еще и принести дивиденды. По предварительной оценке УФЧС НКПС и ЦДТ, к 1 января 1932 г. подведомственные им части т. о. должны были внести в госбюджет до 500 тыс. руб. прибыли[23]. Поэтому все второе полугодие между НКТ СССР и Главной инспекцией (ГИ) ОГПУ по милиции велась борьба за право полного подчинения т. о., а со стороны ОГПУ еще и за возможность получать на свои счета зарабатываемые тылоополченцами средства.
В течение 1931 г. НКТ СССР внес целый ряд проектов об использовании труда тылоополченцев, однако в большинстве случаев в ходе согласования проекта с заинтересованными ведомствами (НКВМ, ОГПУ, НКФ и др.) возникали разногласия, требовавшие корректировки или переработки ряда его статей. 21 октября 1931 г. на заседании СНК СССР (протокол № 29) была создана комиссия в составе И. А. Краваля (председатель), М. Н. Тухачевского, Г. Г. Ягоды, Миронова, И. П. Павлуновского, Генкина, которой поручалось «на основе состоявшегося обмена мнений в декадный срок выработать основные положения по вопросу об организации труда т. о. и внести свои предложения на утверждение СНК 1.XI-31 г.»[24].
В первых числах ноября комиссия представила проект в СНК СССР. Дальнейшая его проверка и доработка была поручена зам. председателя СНК СССР В. В. Куйбышеву. 14 ноября Куйбышев подписал проект постановления. Однако потребовался еще почти месяц для различных согласований и обсуждения проекта в Политбюро ЦК ВКП(б). Постановление ЦИК и СНК СССР «Об использовании труда граждан, состоящих в тыловом ополчении», было принято 7 декабря 1931 г.[25] Оно юридически закрепило начало централизованного построения системы т. о. в СССР в 1930-е гг. С этого времени НКТ СССР стал основным директивным органом, руководящим построением системы т. о.
В отличие от т. о. времен Гражданской войны, содержавшегося за счет средств, отпускаемых на оборону, теперь система должна была функционировать на принципах хозрасчета и полной самоокупаемости. К числу работодателей, в чье распоряжение передавались формируемые части т. о., относились производственные и строительные подразделения НКПС, ЦДТ и ВСНХ (НКТП). Части могли быть использованы исключительно на работах, имеющих важное оборонно-стратегическое значение (строительство железных, шоссейных и грунтовых дорог, оборонных заводов, электростанций, аэродромов, мостов, угледобыча, лесоразработки и т. п.). Тылоополченцы использовались в основном на трудоемких массовых работах, не требующих высокой квалификации. Срок службы составлял три года.
В развитие постановления ЦИК и СНК СССР о т. о. от 7 декабря 1931 г., 7 февраля 1932 г. НКТ СССР издал инструкцию, которой детализировал все основные вопросы порядка прохождения службы как тылоополченцев, так и начсостава. Выстроенная гражданскими наркоматами система имела ряд существенных недостатков и в своей организационной структуре, и во всестороннем обеспечении частей, приведших в конечном итоге к катастрофическому положению последних. 16 мая 1933 г. постановлением Президиума ЦКК ВКП(б) и Коллегии НК РКИ СССР «О состоянии военспецчастей тылового ополчения при НКПС и Цудортрансе СССР и бытового разложения ряда работников в аппарате Управлений» была дана оценка деятельности управлений т. о. как НКТ СССР, так и подведомственных ему управлений НКПС и ЦДТ. Было отмечено, что в целом установленный метод использования тылоополченцев на работах, имеющих стратегический характер, себя оправдал. Однако вместе с этим получила неудовлетворительную оценку работа НКТ по контролю над деятельностью ЦУТО НКПС и ЦДТ и самих этих управлений[26]. Многие должностные лица управлений были сняты с занимаемых должностей, наказаны в дисциплинарном и партийном порядке.
23 июня 1933 г. постановлением ЦИК, СНК и ВЦСПС «Об объединении Народного комиссариата труда Союза ССР с Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов» НКТ был ликвидирован, а все его функции переданы ВЦСПС[27]. В связи с этим среди прочих возник вопрос о передаче функций по руководству т. о. Но ВЦСПС был еще менее приспособлен к управлению военизированными частями, чем НКТ. В такой ситуации вполне логичной была передача т. о. одному ведомству — Наркомату по военным и морским делам.