Подготовка и принятие закона — это длительный процесс правотворчества. Он строго регламентирован и определяется только законом. Он проходит ряд обязательных этапов. В самом общем виде они выглядят так:
1. Законодательная инициатива.
2. Подготовка законопроекта.
3. Обсуждение законопроекта в парламенте.
4. Принятие законопроекта, осуществляемое путем голосования (сначала в Государственной Думе, а затем в Совете Федерации).
5. Подписание закона главой государства (Президентом Российской Федерации).
6. Опубликование закона в общедоступном печатном издании.
Вторая большая группа нормативно-правовых актов — это подзаконные акты. Во исполнение правил, установленных законами, принимаются подзаконные акты, в которых определяется конкретный порядок выполнения положений законов. Подзаконных актов значительно больше, чем законов, но все они должны соответствовать законам и не должны противоречить им. Издание подзаконных актов направлено на подробное толкование того, как должны исполняться правила, установленные законами. Например, Закон «О государственной пошлине» устанавливает размеры государственной пошлины, подлежащей уплате при совершении юридических действий — обращении в суд и удостоверении документов нотариусом. Однако подробно порядок уплаты государственной пошлины разъяснен в подзаконном акте — инструкции Государственной налоговой службы «О государственной пошлине».
Подзаконные акты принимаются Президентом Российской Федерации и всеми органами государственного управления — Правительством Российской Федерации, министерствами, различными ведомствами. Называются они по-разному: постановления, распоряжения, приказы, инструкции. Значение подзаконных актов исключительно велико: в них разъясняется порядок исполнения правил, установленных законами, указываются органы, которые должны исполнять их или, напротив, контролировать исполнение этих правил гражданами.
Отдельное место в ряду нормативно-правовых актов занимают договоры, в которых граждане и организации, а также государства могут определять свои взаимоотношения на основании законов и подзаконных актов. Договоры — специфическая форма правотворчества. Договор — это соглашение двух или более равноправных лиц о чем-либо, при котором они добровольно принимают на себя какие-то обязательства и права. Это, например, разнообразные гражданско-правовые договоры купли-продажи, поставки, оказания услуг и т. д. Главное требование к договору как к источнику права — он не должен содержать условий, противоречащих закону или иным нормативно-правовым актам.
В учебнике этот материал представлен в виде схемы «Система законодательства». На примере этой схемы можно разъяснить основные принципы действия системы нормативно-правовых актов Российской Федерации:
• нормативно-правовые акты составляют единую систему;
• подзаконные акты должны соответствовать законам;
• все нормативно-правовые акты и договоры не должны противоречить Конституции.
В своей совокупности нормативно-правовые акты составляют единую систему законодательства государства с определенной иерархией. Совокупность всех нормативно-правовых актов — это понятие законодательства в широком смысле. Однако для того чтобы система нормативно-правовых актов была до конца понятной, надо вспомнить о том, что наше государство федеративное. Нормативно-правовые акты принимают и на уровне Российской Федерации, и на уровне субъекта Федерации. Вопрос о распределении компетенции — весьма сложный, но он определен в Конституции. Ст. 71 определила исключительную компетенцию Российской Федерации в вопросах принятия законов (например, принятие Гражданского кодекса — дело Российской Федерации). Ст. 72 установлена совместная компетенция в правотворчестве (например, Семейный кодекс). Ст. 73 обозначила, что все, что за пределами компетенции совместной или исключительно России, является компетенцией субъектов Федерации. Потому ответ на вопрос о том, какой нормативный акт важнее, будет зависеть от того, в чьей компетенции находится решение этого вопроса. В каждой республике Российской Федерации высшим нормативным актом вслед за Конституцией Российской Федерации является республиканская конституция. В областях как субъектах Российской Федерации издаются свои высшие нормативные акты — Уставы.