Низшею единицею управления и самоуправления является, по плану Сперанского, волость, а затем последовательно – уезд и губерния свышеупомянутым подразделением властей в каждой из этих единиц.
Центральное государственное управление равным образом составляется из трех независимых учреждений: государственной думы (власть законодательная), сената (власть судебная) и министерства (власть административная). “В этих трех учреждениях, – говорит Сперанский, – заключаются все государственные власти или силы: законодательство вверено государственной думе; суд или судебная часть – сенату; администрация – министерству. Деятельность этих трех учреждений соединяется в Государственном Совете и через него восходит к престолу”.
Сенат – высшее судебное учреждение империи. Он разделяется на департаменты уголовные и гражданские и имеет местопребывание в Петербурге и Москве (по два департамента).(В позднейшей редакции предполагалось даже четыре местопребывания: Петербург, Москва, Киев и Казань). Число членов его определено законом. Сенаторы занимают свои должности пожизненно, то есть не сменяемы. Заседания сената публичны, его решения печатаются. Все судебные дела подлежат ревизии сената, но из сведений, сообщаемых А. Н. Пыпиным, не видно, в каком порядке подлежат они ревизии, в кассационном или апелляционном. Имея в виду, что первою общею инстанцией является в плане судебной реформы уездный суд, а второю апелляционною – суд губернский, позволительно заключить, что под “ревизией” судебных решений проект разумел производство кассационное. Следует еще отметить, что председатели судов уездного и губернского, назначаемые правительством (члены, как сказано, избираются думами), не должны были быть председателями в судебных заседаниях, но лишь “блюстителями законных форм и производства”. Не указывает ли и это на кассационное значение сенатской ревизии? Иначе куда же должен обращать свои протесты этот “блюститель законности” в судопроизводстве?.. Из этих, к сожалению, слишком кратких сведений, которыми мы располагаем о судебной реформе, все-таки видно, что самое главное из того, что было осуществлено через полвека в судебных уставах 20 ноября 1864 года, уже было в общих чертах намечено Сперанским в 1809 году: отделение мирового посреднического разбирательства (волостные судьи) от общего формального; три судебные инстанции общего судоустройства; суд присяжных для первой инстанции и частью для мирового суда; независимость суда (либо избрание, либо пожизненность); гласность и публичность, – все эти основные принципы судебной реформы 1864 года уже находим и у Сперанского. Отсутствует только состязательность процесса, но надо помнить, что мы имеем очень отрывочные сведения о плане судебного преобразования Сперанского и что сам этот план, именно во всем, что касается суда, постоянно ссылается на законы, призванные впоследствии определить подробности. Это только основные начала реформы.
Судебная иерархия дополняется верховным уголовным судом, состоящим при сенате и созываемым для суждения государственных преступлений, а также преступлений, совершенных министрами, членами государственного совета, сенаторами, генерал-губернаторами. Верховный уголовный суд составляется из членов государственного совета, государственной думы и сената.
Административная власть увенчивается министерством, как судебная – сенатом... Министерства, как упомянуто, были образованы еще в 1802 году, по плану неофициального комитета, но план этот страдал многими недостатками. К тому же, хотя, и неофициальный комитет имел в виду общую политическую реформу в том же направлении, как и Сперанский, тем не менее надлежало согласовать учреждения о министерствах со всем планом, выработанным Сперанским. По мнению последнего, эти учреждения страдали тремя недостатками, подлежавшими устранению и преобразованию: 1) Недостатком ответственности, которая “не должна состоять только в словах, но быть вместе и существенною”; 2) недостатком точности распределения дел, причем Сперанский указывает многочисленные примеры совершенного смешения ведомств и большой путаницы в делах, отсюда неизбежно происходящей; 3) недостатком учреждений, то есть самой организации: “Ни внутри министерств, ни в частях, от них зависящих, не сделано никакого правильного образования”, – пишет Сперанский. Отсюда произошло, что дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и, естественно, производят пустое многодеяние и беспорядок. Время главного начальника беспрестанно пожирается тем, что должен бы был делать один из низших его подчиненных; занятое же множеством текущих дел внимание не может обозреть их в целости и вместо того, чтобы остановиться на главных и существенных усмотрениях, беспрестанно рассеивается в мелком надзоре исполнения. На этих основах и был выработан проект учреждения министерств. Все остальное вошло в устав о министерствах, изданный в 1810 и 1811 годах, и в общих чертах действует и доныне. Мы уже знаем, что вся иерархия власти увенчивалась, по проекту, государственным советом, через который все должно было восходить к престолу. Сама организация государственного совета, предполагавшаяся в проекте 1809 года, была осуществлена в положении об его учреждении 1810 года. “В порядке государственных установлений, – гласит это положение, – совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной Императорской Власти”. Уже это общее определение указывает на государственный совет, как на преимущественно законодательное учреждение, как бы на верхнюю палату, ревизующую при этом и деятельность министерства. Это видно из постановлений положения: “все законы, уставы и учреждения... предлагаются и рассматриваются в государственном совете и потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению”. Эти отмеченные нами выражения “все” и “потом” ясно указывают, что по первоначальному положению никакая законодательная мера не могла быть издана, не рассмотренная и не одобренная государственным советом. Император, конечно, мог и не утверждать мнений и решений совета, но самая формула их утверждений (“вняв мнению государственного совета”) показывала, что заменить эти мнения и решения иными было бы несогласно с положением. Законодательное значение, созданное таким образом для государственного совета, было очень важно, и едва ли совет мог бы некогда приобрести достаточный политический авторитет, чтобы стать на уровень этих политических задач. Как своего рода политический буфер между новыми учреждениями, еще не успевшими установить свои отношения, он мог быть полезен, но едва ли прерогативы, ему предназначавшиеся, не превосходили меру, соответственную такой задаче. Государственному совету сверх того предоставлялось: рассмотрение и одобрение общих внутренних мер (в порядке исполнительном) “в чрезвычайных случаях”; контроль за внешней политикой, “когда, по усмотрению обстоятельств, внешние меры могут подлежать общему соображению”; государственные бюджеты и отчеты всех министерств.