Созывали соборы прежде всего, когда назревала опасность новой войны, требовались средства и воинские люди, когда нужно было залатать бреши в бюджете, согласовать доходы с расходами. В одних случаях съезжались выборные с мест; в других, более спешных, — только члены Освященного собора, Боярской думы, служилые люди московского чина (стольники, стряпчие и др.), а из городовых (провинциальных) — лишь те, кто в то время был в столице; наконец, — представители гостей, Гостиной и Суконной сотен, тяглецов столичных черных сотен и слобод. Эти наспех собранные наличные депутаты и составляли очередное собрание земцев. Таким образом, правильная организация земского представительства отсутствовала, как, впрочем, и законодательные акты на случай созыва соборов. Все зависело от воли царя и бояр.
Некоторые русские люди, умевшие наблюдать и думать, уже тогда мечтали о совершенствовании этого выборного представительства. Стряпчий Иван Бутурлин, к примеру, составил в 1634 году любопытный проект преобразования Земского собора. Он предложил, чтобы все депутаты были выборными, в том числе и люди московского чина. Срок их полномочий он хотел ограничить годом, не более, или же отдать этот вопрос на усмотрение избирателей («как городом выберут»). Сам собор должен был, по его убеждению, функционировать постоянно. Бутурлинский проект, отмеченный довольно высоким уровнем политической мысли, предусматривал превращение Земского собора в своего рода постоянный парламент. Замыслы автора не прошли, конечно; высшая власть не хотела иметь под рукой такой беспокойный (постоянный!) орган. Она, наоборот, шла по пути ограничений функций, роли собора. Хотя время от времени созывала его, даже вводила иногда принцип выборности среди московских чинов.
Земский собор с самого начала был обречен на прозябание, на роль послушного орудия в руках самодержавия. Во-первых, большая часть крестьянства была отстранена от представительства на соборах. Во-вторых, созывались они, лишь когда в них нуждалась верховная власть. Более или менее активное их функционирование в первой половине столетия, даже определенный вес в государственных делах связаны прежде всего с выполнением насущных задач в интересах центральной власти, класса феодалов; другое их предназначение — выдвижение сословных нужд и требований российского дворянства и посадских людей, которые в конце концов и добились своего на Земском соборе 1648–1649 годов: окончательного закрепощения крестьян и «посадского строения» в городах.
Земские соборы в России как орган сословного представительства не стали законодательным учреждением и имели, по словам Ключевского, «только совещательное или осведомительное значение»: депутаты высказывали мнение, а решение, носившее законодательный характер, принимали царь и Боярская дума. Лишь иногда Земский собор составлял приговор, который имел силу закона, и только в том случае, если в его работе принимала участие Боярская дума во главе с царем. В этом смысле тот же историк прав, когда пишет о «политической непрочности соборного представительства»: «Законодательный авторитет падал на собор заимствованным светом, не был ничем обеспечен, служил не признанием народной воли как политической силы, а только милостивым и временным расширением власти на подданных, не умалявшим ее полноты, да, кстати, и ослаблявшим ее ответственность в случае неудачи. Это была подачка, а не уступка».
Собор был орудием в руках правительства. Когда его нужно было использовать, власти объявляли сбор делегатов. Когда же страна оправилась от потрясений и разрухи, царь и Дума все чаще старались обходиться без их помощи. На местах наблюдается все большее равнодушие к выборам представителей на собор.
В первой половине века земские соборы рассматривали вопросы войны и мира, сбора экстренных налогов и отношений с соседними странами. После 1653 года, когда Земский собор вынес решение о принятии Левобережной Украины и Киева в российское подданство, деятельность этого сословно-представительного учреждения, по сути дела, прекращается. Правительство иногда созывает выборных от какого-либо одного сословия, и подобные комиссии рассматривают по его поручению различные вопросы: о медных деньгах и хозяйственном кризисе (совещания 1660, 1661/62 годов с гостями и выборными тяглецами), об армянской торговле шелком (с гостями, 1672 и 1676 год), об организации военных сил (1681/82 год — со служилыми людьми), податном обложении (тогда же — с посадскими людьми), о заключении «вечного мира» с Польшей (1683/84 год — со служилыми людьми). Формирующаяся абсолютная монархия уже не нуждается в подобном органе управления. Главной ее опорой выступают бюрократия и армия.
Приказы
В области управления правительство шло до пути бюрократической централизации. В XVII веке приказная система стала гораздо более разветвленной и громоздкой, чем в предыдущем столетии. С расширением территории, усложнением и оживлением государственной, хозяйственной жизни число центральных ведомств быстро росло. В XVII веке существовало до 80 приказов, но постоянных — вдвое меньше; остальные возникали по мере надобности и, просуществовав год-другой, исчезали.
Между приказами отсутствовало четкое разделение функций. Одни ведали какой-либо отраслью управления в масштабе всей страны. Другие могли заниматься теми же делами на определенной территории. Чересполосица, запутанность в приказном управлении сильно мешали делу.
Приказы, с одной стороны, полностью подчинялись царю и Боярской думе, не имели никакой самостоятельности в решении дел; с другой — давили, как пресс, на органы местного, в том числе и особенно выборного управления. Воеводы с мест, всякие челобитчики, направляя отписки или прошения в приказы, адресовали их «великому государю царю и великому князю… всеа Великая и Малыя и Белыя России самодержцу». Считалось, что царь вершит все дела в приказах, руководит ими, а приказные начальники только исполняют его волю. Хотя, конечно, реально все дела и бумаги рассматривали и решали судьи и дьяки соответствующих приказов, исключая дела особой важности, сложности и спорности; их «вносили вверх», к государю и боярам в Думе.
Приказная система, сильно разросшаяся, была послушным орудием власти с ее курсом на централизацию, упразднение остатков феодальной раздробленности в административно-территориальном устройстве (ликвидация последних уделов, пережитков особого статуса отдельных областей, например Новгородской земли, которая еще в начале XVII зека, в Смутное время, заняла особую позицию и, по существу, стала полуотделившимся образованием под шведским протекторатом).
Ряд приказов имел общегосударственную компетенцию. Это в первую очередь группа административных учреждений.
Первое место среди них принадлежало Разрядному приказу, или Разряду. Он разряжал, или наряжал, то есть распределял, назначал служилых людей по отечеству — дворян и детей боярских — на службу по военному, гражданскому и придворному ведомствам. Вел списки всех дворян по городам с уездами, так называемые десятни. Службу дворяне начинали с 15 лет, именно в таком возрасте молодой дворянин — недоросль — «поспевал в службу», и его «верстали» — определяли его служебную пригодность, назначали жалованье, земельное (поместье) и денежное.
Время от времени на местах представители Разряда «разбирали» служилых людей: знакомились с их материальным положением, качеством и количеством вооружения и снаряжения служилого человека и его слуг. Результаты «разбора», заносившиеся в особые «разборные десятни» (списки), показывали: сколько служилых людей могут и должны явиться на службу «людно, конно и оружно».