Соперничество и борьба шли и среди «лучших» людей посадского и крестьянского «мира», между выборными. И воеводы, не церемонясь, отменяли выборы: своей властью назначали выборных лиц, наказывали их батогами, сажали в тюрьму.
В других районах России отсутствовали и подобные, весьма скромные, элементы самоуправления. Так было, например, в южных и юго-восточных городах и уездах с преобладанием приборных служилых людей (стрельцы, пушкари, городовые казаки и др.) и мелкопоместных детей боярских. В них воеводы имели очень большую власть, вплоть до права набора и верстания служилых людей; воеводы эксплуатировали служилых людей в своих хозяйствах, оскорбляли их достоинство и т. д. В Поволжье и Сибири они же грабили нерусские народы.
Управление огромной страной с ее более чем 250 уездами, а в восточных районах их размеры были очень велики, представляло большие трудности. Этим вызвано формирование более крупных территориально-административных единиц, так называемых разрядов. Уже в предыдущем столетие формируются группы городов, где ставились гарнизоны и полки для защиты пограничных областей от нападений воинственных соседей. Прежде всего это «Береговой разряд», линия городов-крепостей по берегу реки Оки, на которые опирались войска для борьбы с нашествиями крымских и ногайских татар.
Центром береговой линии был Серпухов. Потом, по мере продвижения населения к югу от Оки, ослабления опасности набегов линия обороны тоже отодвинулась к югу, в «поле», ее центром стала Тула, «Города от польской украины» — так называли эту линию. Здесь сложился Украинный, или Тульский, разряд — своего рода пограничный военно-административный округ. Воеводы Тульского округа-разряда мобилизовывали военные ресурсы городов и уездов, им подчинявшихся, для организациии обороны страны с южной стороны. Собирали средства для содержания войск, управляли массой служилых людей. Тульский воевода направлял деятельность всех полковых и городовых воевод разряда.
Поскольку граница отодвигалась все дальше на юг, значение Тульского разряда постепенно падало. Центром южной обороны стала Белгородская засечная черта с центром в Белгороде. Здесь в 1663 году возник Белгородский разряд, или Белгородский полк, которому подчинялись несколько десятков городов и уездов. Белгородский воевода должен был «к Белгороду… ведать городы и в них воевод и ратных полковых и осадных всяких чинов людей службою и судом, и денежными и хлебными всякими доходы». Два года спустя власти организовали Севский разряд для защиты юго-западного пограничья, от Крыма и Речи Посполитой.
Охрана западной границы лежала на Смоленском разряде (организован после взятия Смоленска в 1654 году), северо-западной границы — на Новгородском (упоминается в источниках с 1656 года). К концу столетия появляются разряды Московский, Владимирский, Тамбовский, Рязанский, Казанский (с центром в Симбирске); Сибирские: Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский (центр — Якутск); главным из них был Тобольский, а сам Тобольск считался «стольным градом» всей Сибири.
Разряды-округа, несмотря на то, что их воеводы имели разную компетенцию, а ряд внутренних округов (Московский и другие) был ликвидирован, сыграли существенную роль в организации пограничной обороны, в улучшении административного управления на местах. По сути дела, разряды подготовили появление петровских губерний — промежуточного звена между центральным и уездным звеньями управления.
Законодательство
Активизировалась после Смуты законодательная деятельность. Это и неудивительно — события начала столетия до того подорвали все учреждения и установления, что с воцарением Михаила Федоровича многое нужно было восстанавливать, переделывать или делать заново. Один современник в связи с этим довольно точно заметил: «Царство внове строитися начат».
Это оживление, помимо работы земских соборов и Боярской думы, приказов и воевод, коснулось и законодательной работы, осуществлявшейся первыми двумя учреждениями во главе с царем. Принятые ими решения, постановления, приговоры существенно дополнили «новоуказные статьи» второй половины XVI века, накопившиеся после Судебника 1550 года. Этот обширный материал, почти за столетие, отразился и в указных книгах разных приказов: дьяки регулярно записывали относившиеся к их компетенции указы и приговоры высших властей. И когда в ходе Московского восстания 1648 года дворяне и посадская верхушка поставили вопрос об упорядочении управления, в том числе и о составлении нового свода законов, в распоряжении властей, согласившихся с этим требованием, оказался обширный материал из «новоуказных статей».
Составление свода поручили комиссии из пяти человек — бояр князей Одоевского (глава комиссии) и Прозоровского, окольничего князя Волконского, дьяков Грибоедова и Леонтьева. Они должны были руководствоваться приговором царя, Боярской думы и Освященного собора 16 июля 1648 года: выбрать «пристойные государственным и земским делам статьи» из правил апостолов и святых отцов, законов греческих царей, собрать указы царей и приговоры бояр, «справить» их со старыми судебниками; в случае необходимости (не все же отражено в старых законах) — написать новые статьи. И «общим советом», с помощью приказов, дававших нужные материалы, сделать все, чтобы подготовить новый кодекс законов.
«Приказ князя Одоевского» и составил Соборное уложение. С начала октября его текст читали членам Земского собора: высшему духовенству, думным и выборным людям. В январе следующего года Уложение утвердили на соборе, потом отпечатали в московской типографии и разослали по учреждениям всей страны.
Помимо русских судебников, новоуказных статей, приказных указных книг, использовали византийскую Кормчую («законы греческих царей»), Литовский статут 1588 года. Составители Уложения и выборные Земского собора в ходе подготовки, чтения и обсуждения кодекса предлагали новые статьи.
Важно отметить, что в законодательной деятельности во время обсуждения текста свода участвовали выборные люди, а их было около 300 человек. По желанию служилых и посадских людей, подавших две отдельные челобитные в комиссию Одоевского, последняя сделала несколько докладов в Боярской думе, заслушала разные справки и, наконец, внесла в Уложение статьи о возвращении в посад всех беломестцев, закладчиков, принадлежавших феодалам, светским и духовным, и не плативших налоги. Эти статьи составили главу XIX Уложения — «О посадских людех».
В главу XVII (о вотчинах) после совета царя с Освященным собором, думными людьми и выборными дворянами внесли статью о запрете отчуждения вотчин в пользу церкви (об этом били челом выборные всех чинов). Царь с Боярской думой и теми же выборными служилыми людьми, по челобитью последних, решили отменить «урочные лета» — срок давности для сыска беглых крестьян, и приговор о том вошел в первые статьи главы XI (о крестьянах).
Глава VIII Уложения («О искуплении пленных») основана на соборном приговоре царя, Думы и всех выборных людей, которые и в этом случае участвовали в законодательном творчестве.
Готовил текст Уложения Приказ князя Одоевского, в чем соборные выборные принимали в основном совещательное и лишь иногда, вместе с царем, священным чином и думными, законодательное участие. Функции ревизии и окончательного законодательного решения принадлежали царю и Боярской думе.
Соборное уложение разработали и приняли в большой спешке «боязни ради, — как потом писал патриарх Никон, — и междоусобия от всех черных людей, а не истинные правды ради». Действительно, угроза летнего «соляного бунта» у всех стояла перед глазами; как раз в эти дни и месяцы чтения на Соборе Уложения поговаривали, что вот-вот грянет новый мятеж. И власти спешили, как могли: за какие-то полгода подготовили свод из 25 глав и 967 статей!