Пожалуй, самым важным методом вмешательства в рыночные отношения является административное руководство. Этим правом, которое равносильно наделению бюрократии дискреционными и неподконтрольными полномочиями, очевидно, можно злоупотреблять, и при неправильном использовании оно может нанести ущерб рынку. Но это необходимая сила капиталистического государства развития по одной важной причине: необходимо избегать слишком подробных законов, которые по своей природе никогда не бывают достаточно детальными, чтобы охватить все непредвиденные обстоятельства, и в то же время из-за своей детализации накладывают смирительную рубашку на творческое управление. Одна из сильных сторон японской промышленной политики - ее способность решать отдельные сложные ситуации, не прибегая к поиску или принятию закона, который бы охватывал эту ситуацию. Высокодетализированные законы служат интересам в первую очередь юристов, а не развития. Японская политическая экономика поразительно свободна от юристов; многие функции, выполняемые юристами в других обществах, в Японии выполняются бюрократами, использующими административные инструкции.
Японцы, конечно, опираются на закон, но на короткий и обобщенный. Затем они придают этим законам конкретный смысл с помощью бюрократических приказов, постановлений, правил и административных инструкций. Все бюрократии, в том числе и японская, склонны злоупотреблять этими полномочиями (сравните, например, хаос правил, создаваемых американской Службой внутренних доходов); но решение этой проблемы, похоже, заключается в поиске лучших бюрократов, а не в устранении их дискреционных полномочий. В случае вопиющего бюрократического произвола обиженная сторона может обратиться в суд, что японцы стали делать в 1970-е годы чаще, чем раньше (например, в исках о загрязнении окружающей среды и в обращении ФТК в суд по делу о слиянии Явата-Фудзи и по делу о "черном картеле"). Тем не менее, по сравнению с участниками других систем, японцы стремятся избегать судебных разбирательств, полагаясь на индивидуальные государственные решения конкретных проблем (как в деле Maruzen Oil Company) и тем самым избегая правового воздействия на сектора, которые в нем не нуждаются. В лучшем случае японское административное руководство можно сравнить с дискреционными полномочиями, которыми наделен дипломат, ведущий переговоры о заключении международного соглашения. Успех зависит от его мастерства, здравого смысла и добросовестности, а не от набора юридических требований, которые, как бы хорошо они ни были сформулированы, никогда не смогут по-настоящему указать переговорщику, что ему делать.
Четвертый и последний элемент модели - пилотная организация, подобная MITI. Проблема здесь заключается в том, чтобы найти сочетание полномочий, необходимых пилотному агентству, и при этом не дать ему контроль над столь многими секторами, чтобы сделать его всемогущим, или столь немногими, чтобы сделать его неэффективным. Сам MITI появился в результате случайного процесса присоединения. MCI возникла в результате разделения сельскохозяйственного и торгово-промышленного управления. Оно развивалось за счет добавления промышленных функций при сокращении коммерческих, получило возможность планирования, когда Совет по планированию при кабинете министров был объединен с Бюро общих дел в MM, и получило полный контроль над энергетикой только после объединения управления углем, нефтью и электроэнергией в эпоху MM. Война также предоставила министерству полномочия по вмешательству на микроуровне через его Бюро предприятий. Само МИТИ в итоге стало результатом объединения MCI и аппарата по контролю за международной торговлей (BOT). MITI никогда не обладало юрисдикцией в области транспорта, сельского хозяйства, строительства, труда или финансов, хотя и оказывало на них сильное влияние, особенно на финансы, через такие институты, как Японский банк развития. Борьба вокруг закона Сахаси о специальных мерах разворачивалась в основном вокруг попыток MITI распространить свою юрисдикцию на промышленное финансирование.
Очевидно, что определение сферы деятельности пилотного агентства - вопрос спорный. Опыт MITI подсказывает, что агентство, контролирующее промышленную политику, должно сочетать в себе как минимум планирование, энергетику, внутреннее производство, международную торговлю и часть финансов (в частности, обеспечение капиталом и налоговую политику). Опыт МИТИ также говорит о том, что не стоит быть доктринером: функции можно и нужно добавлять и убирать по мере необходимости. Ключевыми характеристиками MITI являются его небольшой размер (самый маленький среди всех экономических министерств), косвенный контроль над государственными средствами (что освобождает его от подчинения Бюджетному бюро Министерства финансов), функции "мозгового центра", вертикальные бюро для реализации промышленной политики на микроуровне и внутренняя демократия. Такого эквивалента нет ни в одной другой развитой индустриальной стране.