Полноценного хозяйственного освоения и обживания Сибири в рамках российской государственности не могло происходить без формирования здесь особой системы административно-территориального управления. По мере присоединения сибирские территории включались в систему управления Московского государства. На первых порах новоприобретенными землями занимался Посольский приказ, ведавший внешней политикой Московского княжества. В 1599 г. управление присоединенными районами Сибири было сосредоточено в Казанском дворце. Этот правительственный орган занимался восточными территориями государства – Поволжьем и Уралом. С продвижением на восток задачи управления расширялись и усложнялись и в 1637 г. из Казанского дворца выделилось специальное центральное учреждение – Сибирский приказ, который сохранял свою деятельность в Сибири до своего окончательного упразднения в конце XVIII в.[23].
Начало петровских административных преобразований в России лишь поверхностно коснулось Сибири. В ходе первой губернской реформы в 1708 г. весь край был объединен в одну Сибирскую губернию с центром в Тобольске. Функции Сибирского приказа переходили сибирскому губернатору, воеводы сибирских уездов переименовывались в комендантов. Вторая губернская реформа 1719–1724 гг. внесла в сибирское управление более кардинальные перемены. В Сибири, как и на всей территории России, вводилось четырехстепенное административно-территориальное деление. Сибирская губерния разделялась на Тобольскую, Енисейскую и Иркутскую провинции во главе с вице-губернаторами. Провинции в свою очередь делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Однако в конце 1720-х гг. на большей территории Сибири вернулись к старой системе местного управления: уездам во главе с воеводами. Низшей территориальной единицей являлась русская или инородческая волость. В 1730 г. был восстановлен Сибирский приказ. Но права его были существенно урезаны по сравнению с XVII в. Из его ведения были изъяты дипломатические отношения, управление промышленностью, воинскими командами и ямской службой[24].
Наиболее крупные преобразования в системе управления Азиатской частью России произошли в конце XVIII – начале XIX в., когда она еще более приблизилась к общероссийской. Правда, в отдельных районах Сибири и в начале ХХ столетия сохранялись особые функции органов государственной власти, которые на подведомственных им территориях обладали фактически неограниченной компетенцией, осуществляя одновременно административный, финансовый, хозяйственный, полицейский и судебный надзор. Местные администрации отвечали, как правило, за состояние земледелия, промыслов, ремесел, торговли и путей сообщения. Губернаторы участвовали в дипломатических переговорах с соседними государствами.
Сибирская правящая элита всегда сохраняла свое особое положение во властной иерархии России и стремилась к определенной независимости. В то же время центральная государственная власть старалась не упустить своего влияния в Сибири. Мобилизационный характер имела сама политика российского правительства по отношению к азиатским территориям, которые всегда рассматривались не как некая «автономия», а как часть государства, хотя и отдаленная и провинциальная.
Россияне пришли в Сибирь не столько как завоеватели, а как сограждане уже проживавшего с древности на этих территориях населения. Может быть, поэтому численность коренных этносов с присоединением к России постоянно увеличивалась. В тоже время в мире известны и другие прецеденты. Например, ко времени появления англичан в Северной Америке насчитывалось до 2 млн индейцев, а к началу ХХ столетия их осталось здесь не более 200 тыс.[25]
Государственные решения и мероприятия способствовали росту сибирского населения. Особенно значительный импульс был задан в конце XIX в. с началом железнодорожного строительства в восточные районы России. С 1896–1898 гг. ежегодно десятки и сотни тысяч человек при поддержке государственных организаций начали движение в сторону Сибири. Новые пространства в государственной политике стали рассматриваться как территории для расселения российского народа до самых берегов тихоокеанского побережья. Одновременно росла государственная поддержка переселенцев: увеличивалось финансирование для обустройства на новых местах, расширялась государственная землеустроительная и землеотводная деятельность в районах вселения, что способствовало хозяйственному освоению россиянами всё более новых районов Сибири и Дальнего Востока.