Советский Союз был по факту унитарным государством, где не существовало никакого законодательного разделения прав и ответственности между центром и республиками. Бюджетного федерализма не было и подавно: все решал ЦК. Ситуация стала быстро меняться еще до распада империи. В августе 1990 г. Борис Ельцин сказал главам автономных республик: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Однако в принятой в 1993 г. новой Конституции независимой России не прописано четкого разграничения полномочий между регионами и центром.
Если бы Россия унаследовала от Союза сколько-нибудь значимую часть законодательства, тогда все спорные вопросы можно было бы решать «как раньше». Но российское законотворчество велось с чистого листа. И каждый понимал его, как хотел. К началу 2000 г. Минюст констатировал, что каждый пятый принятый в регионах закон противоречит федеральным нормам[29].
Еще в декабре 1999 г. губернаторский блок проиграл выборы в Госдуму, а Примаков не стал выдвигаться в президенты. Воспользовавшись замешательством, Кремль начал погром региональной самостоятельности. Владимир Путин отменил своими указами ряд областных законов, а потом объединил субъекты в федеральные округа. У губернаторской власти появился противовес – полномочный представитель Президента РФ в округе. С губернаторами перестали согласовывать назначение силовиков, а 4 из 7 полпредов были выходцами из МВД и ФСБ. Появлялся нехилый рычаг давления: например, губернатор Петербурга Владимир Яковлев досрочно ушел в отставку летом 2003 г., после того как уголовные дела были возбуждены на семерых его заместителей.
Если раньше в Совет Федерации «автоматом» попадали губернатор и глава парламента от каждого субъекта РФ, то с 2002 г. их заменили назначенные Москвой представители. А после теракта в Беслане в сентябре 2004 г. были вовсе отменены губернаторские выборы. Отныне стало так: президент вносит региональному парламенту своего кандидата и в случае троекратного неутверждения имеет право парламент распустить.
Апогеем региональной политики Кремля стали майские указы 2012 г., окончательно сломавшие регионам хребет. Президент Путин выдал губернаторам 218 поручений, касающихся преимущественно социальной политики[30]. Например, зарплата учителей должна равняться средней по региону и не опускаться ниже этой планки. Врачи и вузовские преподаватели должны получать вдвое больше среднего по региону. Центр надеялся таким образом сформировать в провинции лояльный электорат из бюджетников, которые благодарны за постоянную индексацию доходов. Одновременно у губернаторов изымались последние «бюджеты развития». Минфин прикинул, что исполнение указов обойдется субъектам более чем в 2 трлн рублей, а на компенсацию этих издержек центр выделяет крохи: к примеру, в 2015 г. – 80 млрд рублей. Уже через два года после публикации майских указов Счетная палата констатировала: каждый шестой субъект РФ находится на грани банкротства – то есть его госдолг превышает собственные годовые доходы.
В ответ правительство предложило не впадать в панику и кивало на испанские провинции Валенсия и Каталония, у которых объем долга превысил 200 % годовых доходов. В ряде германских земель ситуация не лучше, однако это не мешает нормальному течению жизни и развитию хозяйства. Но в Европе большинство кредитов долгие и дешевые: например, под 2 % годовых на 30 лет. Поэтому Каталония спокойно тратит на обслуживание своего долга 1,5 % бюджета и в ус не дует. А в России кредиты дорогие и короткие – не успели попользоваться, а уже надо отдавать. А на обслуживание долгов уходит 10–15 % расходов областного бюджета[31]. Кремль такая ситуация до поры устраивала: губернаторы уже давно не строят никаких заговоров, а покорно ждут в приемных федеральных чиновников.
Оправдывая новый виток централизации при Владимире Путине, власть уверенно стоит на том, что спасла страну от распада в конце 1990-х, взяла под контроль коррупцию на местах и аккумулировала средства для важнейших реформ. В марте 2015 г. впервые в новейшей истории главу региона увезли в столицу в наручниках. А на суде губернатор Сахалинской области Александр Хорошавин получил 14 лет лишения свободы[32]. Телезрителям показали миллиард рублей наличными, которые госслужащий хранил дома, и «лексус», который он подарил приглянувшейся путане. Парадокс в том, что именно при Хорошавине Сахалин вырвался в лидеры среди российских регионов по уровню доходов населения. Хотя, в отличие от Калужской области, роль эффективного менеджмента сыграл случай.