Несмотря на всю логическую и фактическую очевидность этого положения, оно отрицается общим государственным правом.
"Как представитель государства, - говорит проф. Б. Н. Чичерин ["Курс государственной науки", часть I, стр. 75- 76], - субъект верховной власти обладает полнотой власти. Но принадлежащее идеальному субъекту полновластие может распределяться между различными реальными субъектами".
"Это распределение основано на том, что полнота власти заключает в себе многообразные права, который могут быть присвоены отдельным органам. Верховная власть разделяется на отрасли, каждая из которых заключает в себе известную сумму или систему прав" (стр. 75). "Разделение может быть установлено в самой Верховной власти, но еще чаще оно происходит в подчиненных органах" (стр. 78).
Все это - совершенно ошибочно. Никогда в истории такого разделения в Верховной власти не происходило.
Бывает - и очень часто, что Верховная власть находится в дремоте, в бездействии, а посему подчиненные органы становятся самовластны. Но в каждую минуту своего сознания и действия Верховная власть - монарх или народ - всегда и везде сознавали за собой полное право на все проявления власти.
Для них - это одна власть, это суть проявления одной и той же власти. Каждое порознь проявление не имеет даже реальной силы, не имеет и никакого смысла, и для того чтобы получить смысл и силу, должны объединяться в каком-либо одном субъекте. В тех случаях "независимости" разделенных властей, которые имеют место при усыплении Верховной власти, каждая из этих специализированных властей только потому и может самовластвовать, что узурпирует себе отчасти и не принадлежащие ей права.
Так, суд присваивает себе немножко роль и законодателя (посредством произвольного "истолкования" законов), а также и исполнительную власть (как это бывает в Америке, было в Польше и было даже в Римском сенате). Точно так же, исполнительная власть узурпирует себе функции законодательные и судебные, примеры чего излишне даже приводить. Узурпацию судебной и исполнительной власти законодательными собраниями представляет даже современный французский парламент.
Короче говоря, когда дремлющая или убаюканная Верховная власть фактически не объединяет этих трех проявлений власти, то начинается фактическое узурпаторское объединение их всеми раздельными властями, чем доказывается косвенно, что разделенные власти не могли бы даже и существовать, если бы не соединялись где-либо воедино.
Б. Н. Чичерин, правда, говорит, что они соединяются в идеальном субъекте, а разъединяются в реальных органах. Но это невозможно. Действительность не может держаться отвлечением. Не одни органы власти должны быть реальны, но и самый субъект Верховной власти. Идеальный субъект - дело теории. А практика не знает никаких идеальных субъектов, а знает лишь реальных. Такой реальный субъект Верховной власти - монарх, народ или аристократия - заключает в себе всю нераздельную полноту прав и власти, разделять же эту полноту на отдельные проявления возможно только в органах, которые могут быть ему подчинены, только в том случае, если он сам столь же реален, как и они, а не составляет какую-то отвлеченную тень.
Учение юристов о разделении "в самой верховной власти" есть ошибочная формулировка наблюдений государственной патологии. На самом деле, это возникает только как проявление борьбы управительных властей против Верховной. Конечно, управительным властям очень приятно быть "реальными", т. е. действительно существующими, а Верховную власть убедить оставаться "идеальной", реально не проявляющейся. Но это есть лишь средство усыпить верховную власть, а вовсе не изменение природы политических сил. И каждую минуту, когда Верховная власть пробуждается, - она чувствует себя обладающей одновременно всеми тремя проявлениями своего существа. Иной она не может и быть.
Наоборот, во властях управительных разделение компетенции совершенно неизбежно. Именно будучи органами, эти власти специализируются. Верховная же власть недоступна специализации: она через это потеряла бы свою силу, свой смысл и свое существование, ибо ее действие, по существу направляющее. Наоборот, власти управительные становятся тем тоньше, тем совершеннее, чем более специализируются, и от этого специализирования не происходит никакого ущерба именно потому, что над специализированной, разделенной управительной властью высится объединяющая и направляющая единая, неразделимая Верховная власть.
Причина необходимости управительных властей.
Закон предельности действия и разделения труда.
Действие прямое и передаточное.
Теоретически рассуждая, может явиться вопрос, почему при существовании Верховной власти нужны еще власти управительные? Почему последние не поглощаются первою всецело? Практически, однако, совершенно ясно, что никакая единая воля, единоличная или коллективная, не может обладать свойством вездесущия, а потому необходимо нуждается в воспособляющих ей органах.
Сверх того, и по самой идее своей государство возникает лишь при обществе и социальном строе достаточно развитых, т. е., стало быть, в социальной среде, обладающей многочисленными проявлениями власти и подчинения, которые требуют своего согласования путем воздействия некоторой обобщающей идеи (Верховной властью). Без этого не могло бы возникнуть, не было бы даже нужным государство. Итак, власть, получившая значение верховной, находит в обществе уже готовыми многочисленные факторы власти, которые ей предстоит вовсе не истребить, а лишь гармонически сочетать для руководимого ею государственного совместного существования их. Превращение различных социальных отпрысков власти в свои управительпые органы есть одна из задач власти верховной. Этот процесс происходит совершенно естественно, по самой силе вещей.
Но и в отвлеченном, теоретическом смысл необходимость разделения власти на властвующую, верховную, и подчиненную ей управитель-ную совершенно понятна.
В анализе явления власти, как в анализе действия всякой силы, обнаруживаются два закона: 1) закон предела действия и 2) закон разделения труда. Последнему посчастливилось обратить на себя внимание и вырасти в целую доктрину разделения власти. Но первый, несмотря на свою первичность, этого далеко не удостоился.
Мы должны, однако, остановиться на нем с особым вниманием.
Всякая властная сила, каковы бы ни были ее юридические полномочия, если даже она, становясь верховной, юридически абсолютна, фактически все-таки ограничена своим количественным содержанием. Она может охватить своим прямым влиянием лишь известные пределы. Отсюда при росте общества является необходимость передаточного влияния управительного механизма, который передает центральную силу далеко за пределы ее непосредственной физической способности действия. В организации, достаточно разросшейся, как государство, этот необходимый передаточный механизм, эта система юридически административных ремней и блоков, принимает иногда огромные, сложные размеры. Верховная власть, коей назначение быть всегда и повсюду для того, чтобы повсюду и всегда оказывать свое направляющее действие, необходимо требует для возможности этого - организации механизма правительственной власти.
Ее действие становится, таким образом, вместо прямого - передаточным, а это последнее - вообще чрезвычайно распространенное - имеет два главных вида:
1) служилое,
2) представительное.
Власть служилая в виде всякого рода чиновников, комиссаров и т. п., составляет тот безусловно необходимый и полезный правительственный механизм, который служит для передачи и осуществления правящей воли. Но должно помнить, что этот механизм, эти рычаги, колеса и блоки - составляются из человеческих существ и организаций, которые имеют также и свою собственную волю, свои желания, свою внутреннюю логику развития. Если в механике усложнение механизма, увеличивая трение и инерцию передаточных частей, уже отзывается на правильном и производительном употреблении движущей силы, то в человеческом обществе действие передаточного механизма неизбежно сопровождается даже заменой направления правящей воли. Эта замена может происходить в легких, постоянно исправляемых оттенках, но может усиливаться и доходить до полного извращения высшей воли. Так или иначе, в большей или меньшей степени, она всегда характеризует всякое передаточное действие.