Второй круг проблем сосредоточен вокруг проблемы монгольской и кочевой государственности. Отметим, что в данном вопросе между различными исследователями до сих пор нет единства, причем эта проблема является спорной не только для монголоведения, но и для всего кочевниковедения в целом [см.: Крадин 1992; 2001 и др.]. При этом только некоторые кочевниковеды считают, что средневековое монгольское общество было предклассовым [Марков 1976; Крадин 1992; Скрынникова 1997], другие относят к догосударственным обществам и монгольские улусы XI–XII вв. [Мункуев 1977; Khazanov 1984 и др.], тогда как, по мнению большинства ученых, государственная природа раннемонгольских улусов и тем более империи Чингис-хана не вызывает никаких сомнений [Ишжамц 1972; Федоров-Давыдов 1973; Гонгор 1973; Кычанов 1974; Плетнева 1982; Далай 1983; Таскин 1984; Кадырбаев 1990; Bira 2001 и др.].
Нет единства и среди авторов сборника. Однако мы имеем в виду, что отдельные мнения и гипотезы, предложенные авторами, отражают особенности изучаемого явления неполностью. Принцип дополнительности, который в свое время сформулировал Нильс Бор, предполагает, что только в совокупности разные теории могут объяснить нам то или иное явление природы. При этом очень важно отметить, что даже противоположные теории могут не исключать друг друга, а отражать важные структурные параметры изучаемого объекта, что и учитывается редакторами представленного сборника. Н.Н. Крадин в своей статье приходит к выводу, что по уровню сложности большинство типичных кочевых империй Евразии больше соответствуют уровню вождеств. В ставшей уже классической статье Дж. Флетчера, опубликованной после его смерти, говорится о том, что государственность не является институтом, который жизненно необходим для существования кочевого общества. П. Голден также скептически относится к идее, что номады могут самостоятельно создавать государственность, хотя и не отрицает, что во Внутренней Азии под влиянием китайской цивилизации степные империи принимали форму раннегосударственных обществ. Он рассматривает на примере кипчакских народов, как безгосударственная политическая система могла быть способом адаптации в степях Западной Евразии. Статья Т.Д. Скрынниковой о термине богол является еще одним аргументом против признания монгольского общества эпохи Чингис-хана государственным.
Другие авторы сборника считают, что кочевники могли создавать собственную государственность. А.А. Тишкин и П.К. Дашковский полагают, что уже пазырыкцы вступили на путь создания государственности. С.Г. Кляшторный, Е.И. Кычанов, В.В. Трепавлов, А.М. Хазанов, Т. Холл своими трудами внесли значительный вклад в разработку концепции раннего государства у кочевников [Khazanov 1984; Hall 1991а; 1991b; Трепавлов 1993; Кычанов 1997; Кляшторный, Султанов 2000]. Наиболее полно вопрос о государственности у монголов в данном издании обсуждается в статье С.А. Васютина, который выделяет десять признаков, свидетельствующих о том, что Монгольская империя середины XIII в. является государством.
В этой связи нам представляется, что данную проблему необходимо рассматривать в двух плоскостях: во-первых, о возможности существования или отсутствии государственности у самих монголов, то есть о собственно монгольской государственности, и, во-вторых, о государственности Монгольской империи. Второе предполагает наличие черт государства (административно-территориального деления, налоговой системы, бюрократического аппарата для осуществления функций руководства и управления), имеющих экзополитарные формы, так как они должны быть направлены на эксплуатацию населения более сложных обществ по сравнению с кочевниками.
В отношениях с завоеванным оседло-городским обществом во Внутренней Азии кочевники могли использовать две различные модели: (1) уничтожение городов, земледельческого населения, превращение полей в пастбища для скота; (2) усложнение собственных органов управления — седентеризация правящей элиты в городах, создание бюрократического аппарата, введение письменности и делопроизводства по китайскому образцу. Поскольку завоеванными территориями невозможно управлять с помощью традиционных институтов кочевого общества, необходима принципиальная модернизация органов управления. В афористичной форме эту мысль отражает знаменитая фраза Елюя Чуцая, сказанная Угэдэю о том, что кочевники могут завоевать Китайскую империю, но управлять ей, сидя на коне, невозможно [Мункуев 1965, с. 19]. Это поняли еще кидани, которые в середине X в. создали так называемую двойную систему управления отдельно для кочевников и отдельно для завоеванных китайцев. Данный принцип у них заимствовали чжурчжэни, однако поскольку последние не являлись кочевниками, то были более предрасположены к аккультурации и быстро ассимилировались численно преобладающим китайским населением.