Важнейшим обстоятельством, определявшим значение фигуры московского градоначальника, было и то, что именно в Москве короновались на царствование все российские самодержцы. И от того, как была подготовлена и организована церемония, как проходила встреча нового государя (или государыни) с Москвой и москвичами, зависело расположение самодержца к своему наместнику в Первопрестольной.
На протяжении двухсот лет место и роль главного начальника Москвы в системе самоуправления неоднократно менялись. И вызвано это было как объективной необходимостью, так и субъективными причинами. Ведь как писал В. О. Ключевский, есть один симптом русского управления на протяжении столетий: «Это — борьба правительства, точнее, государства, насколько оно понималось известным правительством, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось»[6].
В 1719 году полномочия назначения губернаторов перешли к Сенату, важнейшему органу управления, созданному Петром для руководства страной в его отсутствие. В 1728 году при Петре II в соответствии с «Наказом губернаторам и воеводам и их товарищам» губернаторы получили право осуждать виновных на смертную казнь. Существенно расширились полномочия губернаторов и при Анне Иоанновне, давшей своему наместнику в Москве графу Семену Андреевичу Салтыкову (он был двенадцатым московским генерал-губернатором) следующие указания: следить и наблюдать за всеми московскими чиновниками и учреждениями, немедленно сообщать в столицу о непорядках и безобразиях, а в исключительных случаях для предотвращения оных принимать решения самому, на месте.
В екатерининскую эпоху в 1764 году в известном «Наставлении» губернаторы и вовсе были названы «хозяевами» своих территорий. Причем хозяйские права не остались на бумаге: все учреждения губернии поступали в полное распоряжение их наместников с правом увольнения чиновников, а подчинялись наместники только лишь императрице и Сенату. Лишь двух генерал-губернаторов императрица выделила особо, издав для них отдельные «Наставления московскому и санкт-петербургскому генерал-губернаторам». В это время (1763–1772) Москвой управлял Петр Семенович Салтыков, сын того Салтыкова, о котором мы упоминали выше. Согласно высочайшим указаниям губернатор должен был раз в три года объезжать свои владения.
Однако переломным этапом в развитии городского самоуправления стала губернская реформа 1775 года, проведенная Екатериной II и надолго установившая новую структуру власти в губерниях. Итогом реформы, закрепленной в «Учреждениях для управления губерний Всероссийския империя», стало определение губернии как основной административно-территориальной единицы с населением в 300–400 тысяч человек[7]. Во главе губернии стоял губернатор, опиравшийся на свою канцелярию — губернское правление, контролировавшее деятельность губернских учреждений. Решением финансовых вопросов занимался вице-губернатор, судебных — прокурор. Несколько губерний объединялись в генерал-губернаторство. Самих же генерал-губернаторов переименовали в наместников. Московский и санкт-петербургский генерал-губернаторы стали именоваться главнокомандующими (указ от 13 июня 1781 года «О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов»).
Суть этой реформы состояла в том, чтобы превратить генерал-губернатора в главный надзорный орган на местах, несколько подняв его статус как непосредственного руководителя губернией (эти функции оставили губернаторам), но с такими полномочиями, чтобы генерал-губернатор, если нужно, мог и поправить губернатора, принять решение за него. Губернатор выполнял административно-полицейскую функцию, а генерал-губернатор — еще финансовую и судебную. Как говорится, губернатор был и Бог, и царь…
В Москве генерал-губернатором или главнокомандующим с 1782 по 1784 год был граф Захар Григорьевич Чернышев. И хотя управлял он недолго, но в наследство будущим начальникам Москвы он оставил один из главных символов власти — свой дом на Тверской улице, где и по сей день размещается мэрия столицы.
На первый взгляд новая система власти отличалась стройностью и простотой (чувствовалась женская рука государыни императрицы). Здесь было предусмотрено всё: кто и за что должен отвечать, а главное — перед кем. Благодаря губернской реформе Екатерины II в Москве, образно говоря, было посажено крепкое и разветвленное дерево власти с сильными и длинными ветвями, держащими на себе административные, полицейские, судебные, хозяйственные и финансовые органы. Корни этого дерева питались российским законодательством, а на вершине находился генерал-губернатор.
Основы созданной губернской реформой управленческой системы сохранялись до 1918 года. Правда, отдельные изменения в эту систему вносились и при следующих монархах. Например, при Павле I, ревизовавшем законодательное наследство своей матери. Он вновь передал часть функций генерал-губернаторов губернаторам, издав в 1796 году указ «О новом разделении государства на губернии». Институт же генерал-губернаторства при нем и вовсе перестал существовать. Самих же генерал-губернаторов стали называть военными губернаторами. Но на практике все осложнялось местными и личностными особенностями царских сановников.
При Александре I в 1802 году наместников губерний подчинили Министерству внутренних дел, восстановив при этом и должности генерал-губернаторов. Именно по представлению министра император их и назначал. Интересные свидетельства об отношениях Министерства внутренних дел и губернаторов находим мы в отчете Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии за 1832 год: «При всем разумении, при всем усердии гражданского губернатора он необходимо встречает затруднения в сохранении должного в губернии устройства и порядка. Должно к сему присовокупить, что и из числа губернаторов есть многие, которые худо разумеют свое дело и руководствуются людьми неблагонадежными… Министерство внутренних дел встречает затруднения находить достойных губернаторов; звание сие в общем мнении потеряло свою значительность, и люди образованные и с достатком отклоняются от сей должности, зная, с какою она сопряжена трудностью и строгою ответственностью и сколь ничтожны средства, коими губернатор должен действовать»[8].
В 1853 году Николай I утвердил «Общую инструкцию генерал-губернаторам». В этой инструкции в очередной раз был определен круг обязанностей главного начальника губернии: он отвечал не только за государственную безопасность и исполнение российских законов, но и за безопасность продовольственную и даже санитарную. Он имел право надзирать и контролировать деятельность подведомственных учреждений и судов. Генерал-губернатор был наделен полномочиями принимать чрезвычайные меры в целях пресечения беспорядков и волнений.
Эта инструкция призвана была также обозначить систему разделения власти между генерал-губернатором и губернатором на местах. Губернатор, заведуя всеми текущими административными делами в своей местности, должен был исполнять все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора. Но являясь вторым лицом в местной администрации после генерал-губернатора, губернатор тем не менее не был его заместителем. В инструкции оговаривалось, что в отсутствие генерал-губернатора губернатор управляет по правилам своей должности на том же основании, как в губерниях, где нет генерал-губернаторов[9].
Но, несмотря на инструкцию, окончательной ясности в разделении ответственности между генерал-губернатором и губернатором не было. Почти по каждому вопросу их компетенция могла пересекаться. Часто генерал-губернатор занимался не только стратегическими задачами развития губернии, но и не свойственными ему мелкими задачами, которые мог бы решить и губернатор.
Недаром, по данным на 1874 год, штат канцелярии генерал-губернатора Московской губернии князя Владимира Андреевича Долгорукова был почти в три раза больше численности канцелярии губернатора. Штат канцелярии московского генерал-губернатора, включающий в себя: адъютантов генерал-губернатора, чиновников по особым поручениям, управляющего канцелярией, начальников отделов, столоначальников, их помощников, казначея, контролера, журналиста (с помощником и переводчиком), архивариуса, канцелярских чиновников и канцелярских служителей, инспекторов по надзору за типографией, литографией и книжной торговлей, а также чиновников, состоящих при МВД и находящихся в распоряжении московского генерал-губернатора, — насчитывал 112 человек. А в управлении московского губернатора служило всего 34 человека, в обязанности которых входило решение текущих вопросов[10].
8
Россия под надзором: отчеты Третьего отделения. 1827–1869: Сборник документов. М., 2006.
9