Какими же силами должно все это осуществляться? Пока четкого разграничения в исполнении охранительных функций между местными органами административного управления и воинской силой нет. Не была еще оформлена такая военизированная организация как полиция, да и сам термин этот, заимствованный из Западной Европы, появился в российском законодательстве и обиходе при Петре I. На учрежденную в 1718 г. полицию возлагается: поимка воров, надзор за гулящими людьми, прекращение драк и ссор на улицах, наблюдение за выполнением строительных и противопожарных правил, чистотой улиц, безвредностью продаваемых жизненных припасов, недопущение обмеров и обвесов в торговле. Петр занялся также устройством смирительных домов, а «для непотребного ж и неистового женского пола» открытием прядильных домов, созданием сиротских домов и школ для бедных детей, богаделен, установлением надзора за праздношатающимися и определением их на разные общественные работы. С самого начала становления полиции в России борьба с преступностью в ее деятельности сочетается с мерами, направленными на возможность предотвращения преступных, антиобщественных деяний.
Создание регулярной армии открыло новые и более радикальные возможности использования ее и в сфере охранительной деятельности. Размещенные по губерниям полки выделяли офицеров и писарей в помощь земским комиссарам для сбора подушной подати, которая шла по указу от 16 января 1621 г. на содержание сухопутной армии. Но помимо фискальных поручений указанные полки должны были выполнять и полицейские функции: искоренять разбой, удерживать крестьян от побегов, ловить их и передавать помещикам для наказания. В обязанности полковников входило осуществление наблюдения за земской полицией11.
Екатерина II, подвергшая полицию реформе, в своем «Наказе» от 14 декабря 1766 г. указывала, что лучше предупредить преступление, чем наказывать за него. Поэтому важнейшей обязанностью полиции являлось предотвращение преступлений. В этих целях полиции предоставлялось право административной расправы, поскольку «вещи, относящиеся к благочинию, всякий час случаются и тут не место пространным судебным порядкам, и здесь есть власть полиции», действия которой «должны быть не маломедлительны» и заключаться в «обуздании особ и в исправлении их»12. В результате реформирования полиции часть полицейских функций с армии была снята. Однако военные гарнизоны оставались основной силой, обеспечивавшей внутреннюю безопасность страны.
Екатерина провозгласила, что осуществит в России реформы в духе Монтескье, заявив, что «изрядно обобрала г-на президента Монтескье для блага своих подданных». Но она лукавила. «Наказ» был издан ограниченным тиражом (всего 57 экземпляров) и его запрещалось читать даже царским чиновникам. В тех условиях заявление великой императрицы было лишь благим пожеланием. А взгляды великих просветителей и философов пробивали свою дорогу и в Россию.
Шарль Луи Монтескье, опубликовавший в 1748 г. труд «О духе законов или об отношениях, в которых законы должны находиться к устройству каждого правления, к нравам, климату, религии, торговле и т.д.», различал, как известно, три ветви государственной деятельности: законодательную (создающую положительное право), судебную (охраняющую это право) и исполнительную (административную). Законодательство и другие ветви власти, олицетворяющие политический режим в стране, должны обеспечить реализацию прав и потребностей граждан, безопасность их и страны. Если не обеспечена законом защита частной собственности и личности, то в таком обществе не может быть благосостояния. Монтескье, рассматривая три типа государств (республику, монархию и деспотию) и утверждая, чтд «у всех государств есть одна общая им всем цель, заключающаяся в охране своего существования», понимая, что беды происходят от злоупотребления властью, предложил простую формулу: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут принуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет»13.
Именно такой цели и служит теория разделения властей, независимых друг от друга и контролирующих взаимно самих себя. К. Маркс считал эту идею Ш. Монтескье «юридическими иллюзиями», отвергая возможность их реализации не только при конституционно-монархическом строе, но и в условиях республиканского правления. Однако два столетия спустя мы видим, что теория равновесия властей вовсе не выглядит такой уж утопичной14.