Новая система управления районов, по мнению оккупационной администрации, должна была способствовать более успешному сбору сельскохозяйственной продукции. С весны 1942 года стали организовываться так называемые «агрономические участки», каждый из которых составлялся из двух-трех экономически однотипных волостей. Во главе агрономического участка ставился специалист по сельскому хозяйству, обычно в его роли выступал агроном, освобожденный от всяких административных обязанностей. Он нес ответственность за состояние и развитие своего участка. Выполнение распоряжений участкового агронома было строго обязательным для деревенских старост.
За волостным старшиной сохранялись присущие ему как «начальнику волости» административные функции. Он не мог вмешиваться в дела участкового агронома, но был обязан в необходимых случаях помогать ему в осуществлении агрономических мероприятий и в проведении в жизнь распоряжений германского командования.
Волостные старшины назначались начальниками районов и утверждались полевой комендатурой, участковые же агрономы назначались старшими агрономами района и утверждались местной сельскохозяйственной комендатурой.
Во всех распоряжениях оккупационных властей всячески подчеркивалось, что «волостные старшины, участковые агрономы обязаны работать в контакте между собой вполне самостоятельно, т. е. без административного подчинения друг другу»56.
Таким образом, нацисты стремились создать два конкурирующих и контролирующих друг друга административных органа. Они надеялись, что постоянные доносы друг на друга лиц, работающих там, не позволят представителям советского сопротивления организовать сколь-либо действенную работу. Также они рассчитывали на своего рода конкуренцию среди коллаборационистов в стремлении выслужиться перед оккупационными властями.
Низовым представителем власти являлся староста. Как правило, его ведению была подведомственна территория бывшего колхоза или совхоза. В августе 1941 года оккупантами было заявлено, что кроме выполнения чисто административных функций (сбора налогов, контроля за порядком, донесения в нацистские службы о всех проявлениях антинемецких настроений), старосты обязаны доводить до населения все распоряжения нацистской администрации, способствовать распространению среди односельчан идей «Великой Германии и национал-социализма»57.
Уездные и волостные управы периодически собирали совещания волостных старшин, на которых обязательно присутствовали представители от немцев. Полученные на этих совещаниях задания волостные старшины доводили до сведения сельских старост, точно так же созывая их на совещания. В некоторых уездах Смоленского округа они проводились еженедельно;
Старосты давали письменное обязательство исполнять все распоряжения германских властей, всячески препятствовать каким бы то ни было антинемецким выступлениям и сообщать немецким органам о подготовке таких выступлений. Политическая благонадежность и преданность старосты проверялась жандармерией, тайной полевой полицией или непосредственно комендатурой, и в дальнейшем он находился под постоянным негласным наблюдением этих органов.
Согласно немецким инструкциям 1941–1942 годов в функции старост входили:
1) организация облав и розыски скрывающихся военнослужащих РККА, парашютистов, партизан, членов ВКП(б), советских активистов и выявление лиц, дающих им убежище и пищу;
2) изъятие у населения оружия, боеприпасов, подрывных средств, советского военного обмундирования, радио- и фотоаппаратов, почтовых голубей;
3) розыски продовольственных и военных складов, реквизиции сельскохозяйственных продуктов у населения;
4) организация сельхозработ;
5) организация вспомогательной полиции из местных жителей, поддержание внешнего порядка; наблюдение за прекращением уличного движения после установленного часа;
6) обеспечение светомаскировки, уборка улиц, погребение трупов и ликвидация других следов военных действий;
7) учет местного населения и выявление всех пришлых и подозрительных элементов;
8) привлечение населения на военно-строительные и дорожные работы;
9) проведение различных репрессий, в частности против евреев и коммунистов.
Староста был обязан доводить до населения распоряжения немецких властей. Все просьбы и ходатайства на имя германских властей могли подаваться мирными жителями только через старосту. Им предоставлялось право наказывать жителей, но только за маловажные проступки, которые не носили характера антинемецких выступлений. Старосты могли налагать денежные штрафы до 1000 рублей, сажать провинившихся под арест и отправлять на принудительные работы сроком до 14 дней. В случае каких-либо проступков против немцев наказание определялось немцами58.