К концу декабря 1941 года в аппарате уездной полиции работало около 60–70 урядников и полицейских10.
Во главе полицейской службы, соседнего со Старой Руссой Новгорода, был поставлен Никита Яковлевич Расторгуев, до революции служивший полицейским в Санкт-Петербурге. Задержанный советскими органами государственной безопасности на допросе 16 ноября 1947 года он показал: «Отправившись в городскую управу я предложил свои услуги для работы там. Тут же я предъявил им свою справку о том, что я был при советской власти репрессирован, осуждён и отбывал наказание на 10 лет. Заявил, что я был обижен советской властью. Меня тут же назначили начальником охраны города Новгорода передав мне в моё непосредственное подчинение 10 человек полицейских»11.
К октябрю 1941 года оккупантам стало очевидно, что собственными силами осуществлять тотальный контроль за населением, эффективно бороться с силами сопротивления они не в состоянии. В начале ноября 1941 года в горуправе состоялось собрание, на котором выступил с речью немецкий городской комендант и предложил реорганизовать полицию, подчинив её непосредственно оккупационным властям. После этого собрания всем полицейским были выданы немецкой комендатурой специальные удостоверения за подписью коменданта.
Полицейские должны были усилить несение службы по обеспечению безопасности германских войск, расположенных в городе, т. е. вести борьбу с нежелательными немцам лицами. Для этой цели Расторгуев получил девять боевых винтовок. Горуправа стала постоянно охраняться, а всех полицейских вооружили наганами. На рукаве они обязательно носили повязки с надписью «полицейский».
В новые функции «охраны города» вошли следующие: несение охраны города и поддержание порядка, установленного немцами, аресты коммунистов и советского актива, обыски на квартирах, изъятие у населения продовольствия, вещей и ценностей12.
Сразу по назначении на должность начальника полиции, Расторгуева приступил к созданию полицейского аппарата. Им было подобрано 20 человек полицейских и штат тюрьмы. Начальником последней был назначен Барташевич, до августа 1941 года отбывавший наказание на торфоразработках около Новгорода. Первое время полиция располагалась в подвалах городской управы, а потом переехала в Дом культуры, и там же была образована тюрьма.
В тюрьме находились арестованные советские граждане — бывшие партийцы и советский актив, кроме того, там сидели люди, уличенные в воровстве, а также отказывавшиеся работать на немцев. Начальник полиции имел право санкции на обыск и арест, и без нее никого нельзя было арестовывать и отправлять в тюрьму. При допросах полицейские систематически применяли физическую силу и избивали арестованных13.
Будучи допрошенной в качестве свидетеля о преступной деятельности своего мужа, второго бургомистра Новгорода Морозова, убитого испанским солдатом в ноябре 1941 года, Раиса Морозова 15 ноября 1947 года показала: «В октябре 1941 года, числа 11–12, Расторгуев пришёл к нам на квартиру и говорит: "Нужно организовать арест Силантьева Василия". На второй день после этого Силантьев был арестован и в деревне Григорово расстрелян. Кроме того, Расторгуев при немцах был резко антисоветски настроен. Он заявлял, что, наконец, он дожил до времени, когда можно жить по-настоящему и есть возможность лично, собственными руками отомстить большевикам-паразитам. Мне также известно, что он обирал советских граждан и их вещи обращал в личное пользование»14.
Первым помощником Расторгуева являлся Иван Сергеевич Обтемперанский. Он сам пришел в городскую управу, где отрекомендовался как бывший штабс-капитан, имеющий награды (георгиевское золотое оружие и офицерские ордена), а также высшее образование. В подтверждение этих слов им были предъявлены дореволюционные фотографии. «И я», — сказал он, — «очень хочу устроиться на службу в полицию для более активной борьбы с большевиками и их пособниками»15.
Полицейские работали в тесном сотрудничестве с гестапо. Русским сотрудником данной организации с сентября 1941 года стал Борис Филистинский. Предполагалось, Что все лица, заподозренные в связях с советским подпольем, относятся к ведению только тайной государственной полиции рейха. При выявлении полицейскими таких людей о них докладывалось Филистинскому. Последний выделял нескольких вооруженных немецких солдат, и люди, выражавшие недовольство нацистским оккупационным режимом, арестовывались и доставлялись в немецкую комендатуру для разбирательства. Многие арестованные после этого бесследно исчезали.