У ст. 1 Кодексу пропонуються певні стадії, рівні бюджетних правовідносин, що регламентують процес:
а) складання бюджетів;
б) розгляду, затвердження та прийняття бюджетів;
в) виконання бюджетів;
г) звітування про виконання бюджетів.
Таким чином закладаються підвалини регулювання стадій бюджетного процесу (ст. 19) та відповідних норм щодо бюджетного процесу стосовно державного бюджету України (гл. 6--9 Кодексу) та місцевих бюджетів (гл. 12 Кодексу, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Разом із тим простежується певна невідповідність положень статей 1, 19, 39 і 77 Кодексу. Так, ст. 1 регулює відносини, що виникають у процесі саме затвердження бюджетів, натомість ст. 19 не передбачає такого етапу другої стадії бюджетного процесу. Ця стадія, як і в Бюджетному кодексі України від 21.06.2001 р. № 2542-III, регламентує прийняття закону про Держбюджет і рішень про місцеві бюджети. Тоді як ст. 39 і 77, знову ж таки, регулюють порядок затвердження Державного й місцевих бюджетів.
Аналіз статей 1 і 19 Кодексу приводить до висновку, що законодавець фактично ввів новий термін -- “звітування”, який об’єднує три самостійних етапи четвертої стадії бюджетного процесу: 1) підготовку звіту про виконання бюджету; 2) розгляд звіту про виконання бюджету; 3) прийняття рішення щодо нього.
Поряд із зазначеними відносинами в коментованій статті виділена група відносин із контролю дотримання бюджетного законодавства. Дії вповноважених органів виступають як прояв контролюючої функції фінансів. У цьому випадку контроль потрібно розглядати і як підсумковий, і як наскрізний. Перша його форма пов’язана з підбиттям підсумків обігу бюджетних коштів та здійснюється на завершальній стадії бюджетного процесу, тоді як друга форма виражається в контрольних діях відповідних суб’єктів на кожній стадії бюджетного процесу. Контрольними повноваженнями в галузі бюджетної діяльності наділені як органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України тощо), так і органи спеціальної компетенції (Рахункова палата України, органи Державного казначейства, податкові органи, контрольно-ревізійні органи тощо).
Новацією коментованої статті є надання правової форми конструкції “відповідальність за порушення бюджетного законодавства”. Разом із тим ця конструкція зазначалася у преамбулі до Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 р. № 2542-III, проте не була розкрита. Цей недолік виправлено у гл. 18 нового Кодексу. На нашу думку, є правильним у ст. 1 Кодексу чітко окреслити коло відносин, що становлять предмет регулювання, особливо питання, пов’язані з певними негативними наслідками.
Не зупиняючись на аналізі економічного змісту бюджетних відносин, треба підкреслити, що з допомогою правових норм ним надається державний захист і офіційний характер. Бюджетні правовідносини є чи не найважливішим видом суспільних відносин, яким надається відповідна юридична форма. Кожний акт бюджетної діяльності здійснюється виключно на правовій підставі.
Об’єктом бюджетних правовідносин є те, на що спрямована поведінка його учасників. У даному випадку це грошові кошти, які акумулюються в державному бюджеті України й місцевих бюджетах, що зумовлено, в широкому значенні, розподілом валового внутрішнього продукту.
Особливістю змісту бюджетних правовідносин є специфічне коло суб’єктів, яке вужче, ніж, наприклад, у податкових, інших видах фінансово-правових відносин. Суб’єкти бюджетних правовідносин беруть участь у розподілі доходів і видатків між бюджетами, одержанні бюджетних асигнувань, складанні, розгляді та затвердженні бюджетів. У першу чергу суб’єктом бюджетних правовідносин виступає Україна -- суверенна держава (ст. 1 Конституції України), як правило, в особі державних органів. До них належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи самоврядування та їх виконавчі органи.
Стаття 2. Визначення основних термінів
1) бюджет
- план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.
Бюджет поєднує в собі джерела формування й напрями використання фінансових ресурсів державних фінансів. Із юридичної точки зору, бюджет -- це правовий акт, на підставі якого формуються й витрачаються фінансові ресурси національної економіки на виконання загальнодержавних функцій, функцій органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції та протягом бюджетного періоду. Як економічна категорія бюджет є системою грошових відносин між державою, суб’єктами господарювання, населенням, міжнародними суб’єктами фінансових відносин із приводу розподілу й перерозподілу частини вартості валового внутрішнього продукту у процесі створення й використання централізованих фондів фінансових ресурсів.
Розрізняють три поняття бюджету: “державний бюджет”, “місцеві бюджети” та “бюджети місцевого самоврядування” (бюджети територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст, у тому числі районів у містах).
2) бюджети місцевого самоврядування
- бюджети територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах).
Бюджетом місцевого самоврядування, як правило, вважається план утворення й використання фінансових ресурсів, потрібних для забезпечення функцій і повноважень місцевого самоврядування.
Бюджети місцевого самоврядування розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, їх об’єднаннях, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення). При цьому втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження й виконання бюджету місцевого самоврядування не допускається, крім винятків, встановлених законами України.
У Конституції України вживається поняття “місцеві бюджети”. Так, ст. 142 визначає, що матеріальною й фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Відповідно до ст. 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” “бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) -- це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування”. У Законі України “Про місцеві державні адміністрації” термін “місцеві бюджети” взагалі не застосовується: у п. 1 ст. 18 при визначенні повноважень у галузі бюджету й фінансів сказано, що місцева державна адміністрація складає й подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання (у зв’язку з чим можна вважати, що бюджет може бути районним чи обласним). Отже, ні Конституція України, ні зазначені закони не розмежовують поняття “бюджети місцевого самоврядування” й “місцеві бюджети”, а Закон України “Про місцеве самоврядування” їх ототожнює.
3) бюджетна класифікація
- єдине систематизоване згрупування доходів, видатків, кредитування, фінансування бюджету, боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.
Бюджетна класифікація є єдиною, стандартизованою (відповідно до міжнародних норм), систематизованою системою для складання, виконання, звітування, контролю бюджетів усіх рівнів. Бюджетна класифікація значно спрощує процес адміністрування бюджетного процесу та надає можливість для всебічного аналізу (регіонального, національного й міжнаціонального) складових частин бюджетів усіх рівнів.
Бюджетна класифікація чітко визначає чотири складові частини бюджету: доходи, видатки та кредитування, фінансування, борг. Кожна зі складових має власний цифровий класифікатор, який ідентифікує рух фінансових ресурсів у системі публічних фінансів.