До войны производством обуви в России занималась исключительно кустарная промышленность, тысячи мелких ремесленных фабрик и отдельных сапожников, разбросанных по всей стране. В мирное время они справлялись с армейскими заказами, но для войны солдатских сапог требовалось много миллионов пар в самые сжатые сроки. Но никакой системы организации производства, способного объединить тысячи кустарей в масштабах всей страны не существовало. Собственно не было даже замыслов такой общероссийской «кооперации».
Генерал-майор Александр Лукомский, начальник мобилизационного отдела Генерального штаба российской армии, позднее так вспоминал об этих проблемах: «Невозможность удовлетворить потребности армии средствами отечественной промышленности определилась как-то неожиданно для всех, не исключая и интендантского ведомства. Оказался недостаток кож, недостаток дубильных веществ для их выделки, недостаток мастерских, недостаток рабочих рук сапожников. Но все это произошло от отсутствия правильной организации. На рынке кож не хватало, а на фронте сгнивали сотни тысяч кож, снимавшихся со скота, употреблявшегося в пищу для армии… Заводы для приготовления дубильных веществ, если бы об этом подумали своевременно, нетрудно было устроить; во всяком случае, не трудно было своевременно получить из-за границы и готовые дубильные вещества. Рабочих рук было также достаточно, но опять-таки о правильной организации и развитии мастерских и кустарных артелей своевременно не подумали…»
К работе по изготовлению обуви для армии попытались привлечь «земства», то есть местное самоуправление, которое работало по всей стране и теоретически могло бы организовать кооперацию сапожников в масштабах целой России. Но тут, как писал один из современников, «как это ни покажется странным с первого взгляда, даже в вопрос о снабжении армии сапогами примешивалась политика…»
В своих воспоминаниях председатель Государственной думы Михаил Родзянко описывает своё посещение Ставки русской армии в самом конце 1914 года по приглашению Верховного главнокомандующего, тогда им был дядя последнего царя, Великий князь Николай Николаевич Романов. «Великий князь сказал, что его вынуждает к временной остановке военных действий отсутствие снарядов, а также недостаток сапог в армии» – пишет Родзянко.
Главком просил председателя Госдумы заняться работой с местным земским самоуправлением для организации производства сапог и иной обуви для армии. Родзянко понимая масштабы задач по снабжению армии многими миллионами сапог резонно предложил собрать в Петрограде общероссийский съезд земств, на котором и обсудить решение данного вопроса. Но тут выступил против Министр внутренних дел Маклаков, который прямо сказал, что: «По агентурным сведениям, под видом съезда для нужд армии будут обсуждать политическое положение в стране и требовать конституцию…»
В итоге Совет министров Российской империи решил никаких съездов местных властей не созывать, а работу с «земствами» по задаче производства сапог поручить главному интенданту русской армии Дмитрию Шуваеву, хотя тот, как опытный хозяйственник и специалист по армейскому тылу, сразу заявил, что военные власти ранее «никогда с земствами дела не вели» и потому не смогут быстро наладить общую работу.
В итоге все работы по производству обуви долгое время велись бессистемно с нерациональным расходом сырья и денежных средств. Никак нерегулируемый рынок на массовые закупки кожи и сапог ответил дефицитом и ростом цен. За первый год войны цены на сапоги выросли в четыре раза – если летом 1914 года простые офицерские сапоги в столице империи можно было пошить за 10 рублей, то через год их цена уже перевалила за 40, хотя инфляция всё ещё оставалась минимальной.
Проблемы усугубляла откровенная бесхозяйственность и пренебрежение к сохранению «казённого» имущества. Массовые заказы сапог породили дефицит кожи, при этом долгое время не использовались шкуры скота, забитого на фронте для питания армии – в июле 1914 года не ожидая долгой войны нормы мяса для солдат значительно повысили, на рядового полагалось почти килограмм мяса в сутки. Потом по мере нарастания сложностей эту норму понизят в несколько раз, но до начала 1915 года многомиллионная армия съела огромное количество скота. Холодильных установок и развитой консервации тогда ещё не было, десятки тысяч животных огромными стадами гнали прямо к лини фронта. При должной организации тысячи их шкур дали бы достаточно сырья для производства обуви, но долгое время они просто выбрасывались гнить.