Николай II не был уверен в своих министрах, он менял их все чаще и чаще: между 1905 и 1917 годами сменилось одиннадцать министров внутренних дел, восемь министров торговли и девять — сельского хозяйства. Во время войны 1914 года количество новых назначений еще увеличилось: за три года сменились четыре председателя Совета министров, четыре прокурора Святейшего синода, шесть министров внутренних дел. «Министерская чехарда», — говорил один из лидеров правых, В. М. Пуришкевич.
Доверяя шефу протокола, начальнику своей личной охраны, воспитателям своих детей, царь не доверял крупным государственным деятелям.
Иногда он проявлял благосклонность к консерваторам, скорее к Плеве, чем к Витте. И, однако, «самый умный человек империи» делал все возможное, чтобы его спасти. Он хотел сделать страну экономически здоровой, избавить царя от народного гнева. Один из разговоров Витте со своим соперником Плеве прекрасно показывает различие их концепций, хотя оба они выступали в защиту самодержавия; ведь Витте вовсе не был либералом в политическом значении этого слова, несмотря на его стремление модернизировать общество. Когда ему пришлось разрабатывать конституцию во время революции 1905 года и его спросили, что он думает по этому поводу, он ответил: «Она у меня в голове, но в глубине души я на нее плюю». Но он не был и консерватором и за несколько лет до этого в споре со своим соперником Плеве объяснял, что при Александре II Дом — то есть государство — был перестроен, однако купол сохранили в прежнем виде. Витте выступал за реформы сверху, чтобы их не навязали снизу, прибегнув к незаконным методам. Плеве, наоборот, считал, что, поскольку государство не может изменить существующую систему, необходимо направлять поток требований в определенное русло, а не следовать за ним… Государству надо провести кое-какие реформы, чтобы ожесточенные и разочарованные элементы, подогреваемые евреями, не захватили власть в свои руки. По мнению Плеве, они уничтожат страну.
Николай думал так же, как Плеве.
Выбор министров зависел от его капризов или других обстоятельств. Однажды ему дал совет взять в министры Плеве, человека крепкой хватки, его дядя великий князь Сергей Александрович. Его мать поддерживала Витте. Вскоре наступит очередь Распутина, который посоветует Николаю II нескольких министров, в том числе Протопопова.
Существенным моментом было то обстоятельство, что царь выбирал министров сам, так как премьер-министра не существовало и каждый из министров нес ответственность перед самим царем. К тому же они не имели права выходить в отставку, ибо это означало бы, что каждый из них имеет самостоятельное мнение и свободные суждения, несовместимые со службой царю. А поскольку между ними не было единодушия, то они страшно ссорились между собой; из-за этого ни один правительственный план не увидел света. Расходы производились без ведома министра финансов, а министр юстиции не знал, чем занимается министр внутренних дел.
Поэтому единого направления в политике существовать не могло, точнее — существовало несколько направлений одновременно.
Царь был единственным полновластным хозяином всего того, что ему подчинялось. И ему приходилось заниматься всем, вплоть до самых мелочей, из-за подобной централизации власти, которая продолжала усугубляться и которой пытались сопротивляться окраины империи, в частности Финляндия. Изображая картину империи в 1898 году, А. Леруа-Болье в «Мессаже офисьель» и в «Бюльтен де луа» отмечал:
«15 мая Его Величество Император соизволил дать свое согласие на создание в больницах города Нижний Новгород четырех коек, предоставляемых старикам, на сумму 6300 рублей, пожертвованных вдовой генерала Д. г-жой Катериной Д. В тот же день Его Величество дал свое согласие на создание стипендии в Первой Казанской гимназии на сумму 5 тысяч рублей, пожертвованных вдовой дворцового советника, а также стипендии 300 рублей за счет выручки, получаемой этим городом, и т. д. Эти решения принимались в результате многочисленных просьб как по линии искусства или науки, так и в других областях. Ни одна церковь в селе или деревне не строилась без представления плана в Санкт-Петербург, так как существовали для каждого разряда зданий три или четыре модели».