Франкские короли до провозглашения Карла Великого императором в 800 г. были королями «народа» — франков, а не территории, что отражало сравнительно недавнее образование этих королевств в процессе Великого переселения народов IV−VII вв. Под их властью почти не было «исторических земель» с четко очерченными границами и династиями местных знатных родов. Не существовало даже постоянной столицы королевства как непременного элемента территориального измерения государства (см. карту). Карл же, несмотря на постоянные разъезды по империи, осознанно выбрал Аахен как свою столицу, архитектурно представляющую его власть собором в византийском стиле (до раскола христианства на католиков и православных оставалось еще два с половиной столетия) и дворцовым комплексом. Налоги во франкских королевствах не собирались на регулярной основе (а уж тем более дважды в год, как в Византии). Натуральное хозяйство снабжало пропитанием и всем необходимым владельцев усадеб, но на дополнительные выплаты ресурсов не хватало, к тому же, идея о том, что одни франки (букв. «свободные люди») должны выплачивать подати другим франкам, была непопулярной. Основным источником дохода была война, набеги на соседей, поэтому и грандиозную экспансию Карла Великого можно рассматривать не только как строительство империи и кампанию по распространению христианства, но и как выгодное экономическое предприятие. Хронист подчеркивает, что войны с воинственными саксами и аварами на востоке позволили франкам захватить сказочные богатства, накопленные побежденными за десятилетия их собственных набегов на соседей. После победы над аварами в Паннонии в 796 г. сокровища вывозили на 15 огромных повозках, и эта добыча позволила финансировать дальнейшие войны и строительные планы (в том числе в Аахене).
В отличие от Византийской империи или Арабского халифата, франкская империя создавалась путем подчинения отдельных групп населения («племен»), а не исторических регионов с уже существующими системами администрации. Поэтому необходимо было найти способы не только подчинения коллективов подданных, но и удержания единства этих коллективов.
Важным элементом государственности как систематического механизма управления, введенным Карлом, можно считать созыв весенних и осенних сеймов — совещательных собраний. На осенний приглашалась лишь верхушка знати и духовенства, обсуждавшая с королем важные дела, решения по которым сводились в капитулярии. На весенний могли прийти все свободные франки, сообщая о местных нуждах и обстановке, а также чтобы утвердить составленные осенью капитулярии. В данном случае очевидно использование старого института племенной демократии в совершенно новом качестве элемента управления и поддержания обратной связи в обширной империи. Не менее важным — хотя очевидно рудиментарным — элементом государственности было учреждение Карлом института missus dominicus (мн. missi dominici), буквально «послов государя». Карл назначал представителей короны парами: один — светский аристократ, другой — высокопоставленный священник. Они отправлялись с постоянной миссией в области, отдаленные от их родного края, с задачей контроля над соблюдением интересов императора и выполнением его приказов, принятия клятв верности. Посланцы объясняли местным официальным лицам (военным предводителям и графам территорий) их функции, распространяли капитулярии. Миссия в каждую область повторялась четыре раза в год, каждый раз посланцы императора оставались на месте в течение месяца, получая обеспечение от местных жителей.
К 862 году от нововведений Карла Великого в деле государственного строительства осталось немного. Стремясь усилить контроль над обширной империей, сам Карл еще в 806 г. завещал разделить управление разными провинциями между сыновьями. После многолетних конфликтов, в 843 г., по Верденскому договору империя (см. карту) была разделена между тремя внуками Карла на Срединное королевство (уже в 855 г. оно распалось на Лотарингию, Италию и Прованс), Западно-Франкское королевство (основу будущей Франции) и Восточно-Франкское королевство (примерно в этих границах позднее образовалась Германия). Институт missus dominicus сохранился только у западных франков, но совершенно лишился первоначального смысла: посланников государя теперь назначает сейм, все больше превращающийся в совещание аристократов. Посланников выбирали из той же местности, которую им предстояло контролировать, а сам округ под их контролем начинает совпадать с границами графства или провинции (прежде этого тщательно избегали). В результате вместо того, чтобы представлять интересы короля или даже «короны» (т.е. безличной верховной власти) в провинциях, missi dominici превратились в проводников интересов местной родовой знати при дворе, а к концу IX века их вовсе перестают упоминать.