Десятый конгресс сионистов в Базеле (август 1911 г.), названный «юбилейным», был далеко не торжественным. В России тогда свирепствовала лютая реакция и подготовлялось дело Бейлиса. Эмиграция усиливалась, а в Америке и других странах иммиграции придумывались меры против чрезмерного наплыва чужих. В Турции также серьезно думали о сокращении еврейской иммиграции. «Наш конгресс называют юбилейным, — говорил Нордау, — не в смысле Jubel, торжества или ликования, ибо теперь меньше чем когда-либо есть основание ликовать. Еврейский народ переживает самые мрачные дни своей истории в диаспоре. Все наши сторожевые посты доносят нам только одно: враги кругом!» В своем отчете исполнительный комитет напомнил о недавнем заседании турецкого парламента, где сионистов обвиняли в политическом сепаратизме в Палестине. Президент организации Вольфсон косвенно опровергал это обвинение, заявив в своей вступительной речи, что Базельская программа не имеет ничего общего с планом еврейского государства, развитым в книге Герцля «Judenstaat» еще до создания сионистской организации. «Не еврейское государство хотим мы создать, а родной приют (Heimstätte) на старой земле наших предков, где мы, не испытывая преследований и притеснений, могли бы национально возродиться». В этом заявлении была не только дипломатия: на десятом конгрессе политический сионизм действительно капитулировал перед практическим и культурным, перед старым палестинофильством и ахад-гаамизмом. Все резолюции конгресса были направлены к одной цели: «укреплению еврейских позиций» в Палестине. Решено было усилить деятельность аграрных и финансовых органов в стране, обеспечить колонистам кредит, заботиться о привлечении больших капиталов для развития индустрии, устраивать учебные заведения с национальным языком преподавания. Пункт о «культуре» снова, как на первых конгрессах, испугал делегатов из ортодоксальной фракции «Мизрахи». Они жаловались, что в яффской еврейской гимназии ученикам преподают Библию, хотя и на национальном языке, но не в духе религиозной традиции, с допущением научной «библейской критики». Мизрахисты успокоились лишь после того, как им была обещана полная свобода в устройстве собственных религиозных школ. Уступкою обстоятельствам было и решение конгресса, обязывавшее сионистскую организацию участвовать вместе с беспартийными учреждениями в деле урегулирования еврейской эмиграции, куда бы она ни направлялась. Тут сионисты впервые признали, что создание народного центра в Палестине есть лишь часть великой проблемы перемещения национальных центров и что эта часть неотделима от целого. Конгресс переместил и свой собственный центр, избранный им исполнительный комитет, из Кельна в Берлин, где президентом организации вместо Вольфсона сделался профессор Отто Варбург.
Последний перед мировой войной всемирный конгресс сионистов, состоявшийся в Вене в августе 1913 года, еще более закрепил переход от политического сионизма к «практическому». Президент Варбург констатировал, что сионизм вступил в новый фазис: после политической пропаганды начального периода сионисты теперь признают, что скромная реальная работа в Палестине есть не только средство, но и цель, ибо она усиливает еврейский элемент в стране и создает конкретную базу для будущего автономного строя. Меланхолически звучала речь выдающегося публициста Нахума Соколова, замещавшего на этом конгрессе Макса Нордау в роли обозревателя исторического момента. Ближе стоявший к глубинам еврейского духа, Соколов давал здесь новый ответ на национальную проблему. «В диаспоре, — говорил он, — хаос, tohu wabohu. Может ли сионизм изменить жизнь диаспоры? Этот фатальный вопрос беспрестанно давит нашу душу. В ответ на этот вопрос я хочу противопоставить печальной картине разброда диаспоры другую картину: диаспору, географически рассеянную, но сплоченную единым живым центром; диаспору со всеми врывающимися в нее извне страданиями, но без малодушия и смирения, без духовного подчинения, без ассимиляции, диаспору с истинно еврейскою солидарностью... Работа принадлежит диаспоре, а импульс Палестине». Тут веяло духом культурного сионизма Ахад-Гаама: еретик был официально признан догматиками сионизма. Конгресс и предшествовавшая ему конференция русских сионистов уделили много внимания вопросу о национальном воспитании, об утверждении господства древнееврейского языка в школе и литературе («гебраизм»). С энтузиазмом был принят проект М. Усышкина об учреждении в Иерусалиме национального университета, который служил бы притягательным пунктом для диаспоры. Под этим впечатлением торжества духовного начала в сионизме закрылся Венский конгресс. Через год вспыхнула мировая война, в которую скоро втянулась и Турция, и только исход четырехлетней борьбы политических титанов открыл перед раздробленной нацией перспективу автономной еврейской Палестины.
Параллельно с сионизмом, как малый поток рядом с большим, шел территориализм. Выйдя из одного пункта — идеология Пинскера и Герцля, которые сначала не различали между Палестиной и другой свободной территорией для национального центра, — оба течения разошлись потом в разные стороны. Израиль Зангвиль и примкнувшая к нему группа делегатов на конгрессе 1905 года выступили из сионистской организации после того, как конгресс отверг идею устройства автономного центра вне Палестины. Это было летом того года, когда контрреволюционные погромы выгоняли из России десятки тысяч эмигрантов, скопившихся во всех гаванях Европы, ожидая отправки в Америку. Тут сама жизнь указала путь территориалистам: нужно направить этот непрерывный эмиграционный поток в какую-нибудь свободную колонию Великобритании или другого государства и устроить там автономное еврейское общежитие с согласия суверенного государства. «Мы хотим, — говорил Зангвиль на конгрессе, — спасти десятки и сотни тысяч эмигрантов и утвердить их на собственной земле как организованное еврейское целое. Еврейская эмиграция — конкретный факт: сто тысяч человек ежегодно покидают Россию. Почему же они должны рассеяться и поглощаться чужими цивилизациями, которые будут уродовать всю их духовную жизнь?» Исходя из этой идеи, Зангвиль в том же году основал в Лондоне «Еврейскую территориалистскую организацию» (Jewish Territorial Organisation, сокращенно Ito). Программа ее гласила: «Цель наша — приобрести территорию на правах автономии для тех евреев, которые не могут или не хотят оставаться в странах, где они теперь живут. Для этого организация стремится вступить в сношения с правительствами, общественными и частными учреждениями, которые могут и желают уступить евреям территорию, создать финансовые учреждения, переселенческие и трудовые бюро и прочие органы, необходимые для указанной цели». В Лондоне образовался Главный совет организации под председательством Зангвиля; в состав его членов входили окулист Макс Мандельштам из Киева и адвокат Ясиновский из Варшавы, лондонский политик Люсьен Вольф, американские нотабли Сульцбергер и Шпильман. Избранная советом географическая комиссия занялась поисками территорий в различных частях света. В 1907 г. комиссия представила созванной в Лондоне конференции территориалистов ряд проектов о колониях в Канаде, Аргентине, Австралии, Африке и Азии. В следующем году была отправлена экспедиция в Киренаику (Ливия в Северной Африке), где существовал еврейский центр еще в древности, но экспедиция вернулась с отрицательным отзывом об этой стране. Потом появился план колонизации турецкой провинции Месопотамии или Ирака, связанной с воспоминаниями вавилонской эпохи еврейской истории; рассчитывали на согласие Турции, которая была заинтересована в том, чтобы колонизаторы затратили большой капитал на орошение запущенной области. Увлекающийся Зангвиль рисовал картину будущей цветущей Месопотамии, почву которой евреи сделают столь же плодородною, «как во времена патриархов и вавилонского Талмуда». Но скоро выяснилось, что и это неосуществимая мечта.
Все эти неудачи заставили территориалистов перенести свою деятельность из области колонизации в область урегулирования эмиграции в главном ее течении — американском. Они задались целью отвлечь поток эмигрантов от Нью-Йорка и восточных штатов в менее населенные западные и южные штаты. Для этого они организовали в больших портах Европы отправку переселенцев в юго-западный американский порт Гальвестон, где особый комитет (Removal Office) размещал прибывших в соседних штатах и приискивал им работу. В Киеве образовалось под руководством Мандельштама Еврейское эмиграционное общество, которое занималось подбором эмигрантов и отправлением их по железной дороге до портов, откуда океанские пароходы отходили на Гальвестон. То была практическая работа, весьма важная в годы роста эмиграции, но она уже далеко отошла от первоначальной цели территориалистов, заключавшейся не в рассеянии, а в концентрации переселенческих масс на определенной автономной территории.