В российской провинции фактически не сложилось характерное для Петрограда двоевластие. На местах имело место и одновластие, и многовластие. Единовластие в большинстве губернских городов достигалось по-разному, в зависимости от конкретной расстановки социально-политических сил. Так, в Саратове сначала образовался Совет рабочих депутатов, который инициировал и ускорил формирование общественного городского исполнительного комитета, войдя с ним в сотрудничество. В Самаре наиболее оперативными оказались либеральные общественные силы, образовавшие Комитет общественной безопасности, постоянно расширявшие свой состав прежде всего за счет рабочих и солдатских депутатов; Совет рабочих депутатов тесно сотрудничал с Комитетом, что позволило последнему объявить себя Комитетом народной власти. В ряде мест либеральные силы были слабы и безвольны. Они ждали указаний сверху и отважились создать общественные структуры для формирования новой власти только после указаний из центра.
Не захотев делиться властью со стихийно возникшими общественными комитетами на местах и противопоставив им институт комиссаров, назначаемых сверху, Временное правительство упустило реальную возможность управлять через комитеты всеми общественными организациями, включая Советы. Всячески ограничивая их возможности, центральная власть с самого начала утратила контроль за развитием революционного процесса в стране. К 5 марта, когда Временное правительство приняло первое постановление по местному управлению, общественные комитеты в ряде губернских городов уже успели назначить своих комиссаров. Институт губернских и уездных комиссаров, введенный временно для исполнения административных функций власти на местах, оказался неспособным противостоять революционной смуте. С функцией государственного и муниципального управления также не могли справиться ни Советы, ни общественные комитеты, созданные в ходе революции. Они являлись представительными органами и были способны выражать общественное мнение, но не осуществлять управление. Используя кадры земского самоуправления при организации новой власти в стране, правительство сразу же столкнулось с проблемой отторжения их большинством общественных сил на местах. Главная ошибка Временного правительства заключалась в том, что земские служащие вовсе не ассоциировались в народном сознании с фигурами председателей губернских и уездных земских управ, назначенных комиссарами Временного правительства на местах. В связи с этим с самого начала революции возникли трения между центром и провинцией.
Лишь к середине марта Временное правительство обратило внимание на разнобой в строительстве новой власти и выпустило постановление о полном уничтожении института земских начальников.
Временное правительство также вынуждено было смириться с существованием независимых сельских исполнительных комитетов. Интересы крестьян изначально не совпали с политикой власти по аграрному вопросу (в марте 1917 г. была введена хлебная монополия. Весь хлеб у крестьян был взят на учет продовольственными органами, но крестьяне скрывали свои запасы, ожидая роста цен). Средств государственного казначейства не хватало даже на финансовую поддержку губернских комитетов. Поэтому содержание не только сельских, но и волостных комитетов осуществлялось за счет системы самообложения. Тем самым с момента своего образования сельские и волостные комитеты в условиях финансовой независимости от власти реально претендовали на свободу действий. Естественно, они ориентировались на те общественно-политические силы, которые заявляли о поддержке крестьянских требований в революции. Таким образом, Временному правительству не удалось сформировать четкую вертикаль власти, центральная власть не пользовалась авторитетом и не опиралась на надежные властные структуры на местах. Поэтому низовые органы власти проводили не правительственную, а крестьянскую политику.
Перспективы революции. Февраль открыл перед страной несколько возможных путей развития, включая либерально-реформистский и пролетарско-революционный. Их выбор в условиях политической свободы зависел от предпочтений большинства российского населения и в конечном итоге определялся реальным уровнем его политической культуры, менталитетом народа. Весной 1917 г. как западный буржуазно-демократический путь, так и марксистский социализм не могли быть осознанным выбором масс «снизу».
В сознании большей части населения страны господствовали общинные ценности, вследствие чего партию кадетов и других сторонников западного пути развития для России поддерживало не более 20 % населения. На осенних выборах в городские думы по 50 губернским городам страны за кадетов проголосовало чуть более 12 % избирателей. На выборах в Учредительное собрание кадеты вместе с союзниками получили 17 % голосов. Таким образом, в условиях политической нестабильности либерально-реформистская альтернатива с самого начала была малоперспективной, как не имеющая глубоких корней в духовной жизни русского народа. Предложенная «сверху» Временным правительством, прогрессивная по сути программа обновления страны на принципах демократии, частной собственности, целостности страны могла быть реализована лишь при условии сохранения и укрепления гражданского согласия, сильной государственной власти.
Сложившееся двоевластие вынуждало Временное правительство постоянно оглядываться на Советы. Более того, потенциально каждая из новых российских властей несла в себе альтернативный выход из тупика. Временное правительство выступало за эволюционный способ разрешения накопившихся противоречий, через проводимые сверху реформы, Советы – за революционный, через кардинальное обновление власти. Такая политическая система не могла быть устойчивой. С момента своего рождения она несла в себе возможность кризиса, перерастания власти в анархическое безвластие. Главное же – либеральные ценности, довлевшие над сознанием и министров-капиталистов, и министров-социалистов, исключали саму возможность широкого применения насилия для стабилизации ситуации в стране. Сделав ставку на легитимное оформление новой власти через Учредительное собрание, либеральное, а затем умеренно-социалистическое большинство Временного правительства отказалось от решения таких жизненно важных вопросов, как земельный, вывод страны из военного тупика и самоопределение народов, населявших страну. В свою очередь, выборы в Учредительное собрание сознательно затягивались. Правительство, не имея воли заявить, что созыв Учредительного собрания возможен лишь по окончании войны, избрало тактику проволочек.
Откладывая реформы, правящий блок, несмотря на целый ряд благоприятных обстоятельств (отсутствие какого-либо серьезно организованного сопротивления, одинаковое понимание основными политическими силами характера свершившейся революции и ее главных задач, активная поддержка революции союзниками), разрушал свою социальную базу, открывал дорогу революционно-пролетарскому варианту развития событий.
Продолжающаяся война и развал экономики способствовали радикализации широких слоев населения. Рабочие, фактически ничего не получив от новой власти, кроме свободы на бумаге, вновь приняли активное участие в забастовочном движении. С каждым месяцем нарастало стихийное крестьянское движение. Временное правительство решилось лишь на конфискацию земель, лесов, озер, принадлежавших царю и царской семье. Главный земельный комитет неспешно разрабатывал принципы будущей аграрной реформы. Лишь к осени планировалось завершить разработку закона о земле, передать его на утверждение Учредительного собрания. Попытки крестьян самолично захватить брошенные помещичьи земли оценивались министром земледелия как «самоуправство». Число крестьянских выступлений с марта по апрель возросло с 257 до 3321 в июле и августе (в 12,9 раза). С осени 1917 г. крестьянские выступления стали все чаще принимать вооруженный характер.
На местах росла волна национализма и шовинизма.
Поляризация политических сил. Весной 1917 г. в условиях углубляющегося кризиса происходит быстрая поляризация общества. Открывшаяся впервые в российской истории возможность для политических партий и их лидеров легального прихода к власти обострила политическое соперничество между партиями. В первые месяцы после падения монархии более 50 политических партий развернули активную работу по привлечению масс на свою сторону. В это время необходимость общественного согласия для спасения страны осознавалась немногими политиками, в числе которых был и А. Ф. Керенский. Интеллектуальная элита раскололась по политическим предпочтениям.