Таким образом, сложилась система нормативного регулирования, в соответствии с которой все практики обращения с мертвыми телами оказались разделены между несколькими акторами. Родные умерших, совершая погребение на том или ином кладбище, вносили взносы в его пользу, становясь его членами-пайщиками. Духовные власти владели кладбищами, в их ведение входил уход за ними, выдача разрешений на погребение. Доход от погребений шел на содержание причта кладбищенского храма (настоятеля, дьяконов), работников кладбища (писаря, могильщиков, сторожей, садовника, уборщиков) и благоустройство территории кладбища. Сама же кладбищенская земля принадлежала городу или общине. Вопросы об устройстве, планировке, расширении кладбищ решались губернаторами. Ремесленная управа выдавала разрешения на изготовление похоронных принадлежностей. К середине XIX века стало ясно, что духовные власти мало пекутся о порядках на некрополях и большая часть забот ложится на владельцев кладбищенской земли — городские власти — думу или управу. Размеры каждого кладбища, прирезка к нему земли находились в ведении губернаторов, которые должны были согласовывать свои действия с епархиальным советом и получать разрешение Министерства внутренних дел. Для помощи в надзоре за старыми и большими кладбищами с середины XIX века стали вводить кладбищенские попечительства, занимавшиеся сбором средств и обустройством некрополей. Эти попечительства брали на себя часть функций духовного ведомства: уборку территории, оплату работы служащих, вместе с духовенством они выдавали разрешения на захоронение. Попечительства действовали и как похоронные агентства, возлагая на себя все хлопоты по устройству похорон. При кладбищах также часто находились богадельни, в которых проживали от 5 до 30 человек, в основном престарелых священников, их вдов и просто пожилых женщин57.
На вторую половину XIX века в России приходится бурный промышленный рост и, как следствие, ускорившаяся урбанизация. Тысячи семей перебираются в быстро растущие города, отрываются от общинного образа жизни и полностью меняют свою жизнь. В Западной Европе эти события происходили значительно раньше, существенно изменив похоронное дело и его нормативный статус. Теперь те же процессы коснулись и России. Города росли, с притоком в них населения росла и абсолютная смертность58. Старые кладбища, лишенные возможности расширять свою территорию, переполнялись, оставаясь при этом в пределах старых городов. Их санитарное состояние ухудшалось. Кладбища в конце XIX века «были крайне запущены. За деньгами, которые получала церковь за погребальную деятельность, никто не следил. Часто кладбища были переполнены, могилы хаотично раскиданы по территории, список захороненных людей велся неаккуратно»59. Даже в столице империи, Санкт-Петербурге, состояние кладбищ было удручающим. Мария Львовна Казем-Бек, урожденная Толстая (1855-1918), начальница Института благородных девиц в Казани и Санкт-Петербурге, дневниковые записи которой охватывают последние десятилетия XIX и начало XX века, вспоминала: Митрофаньевское кладбище громадно; мы шли версты полторы или две, прежде чем достигли могилы, приготовленной для Саши, и в течение всего пути, куда бы ни обращался наш взор, всюду мы видели только одинаковые деревянные кресты и маленькие кучки земли, возвышающиеся над водой... Быть похороненной на таком кладбище — все равно что быть брошенной в болото, утонуть в грязной воде, исчезнуть в бесконечном множестве могил... Отыскать знакомый крест почти нельзя...60
Причины ужасающего антисанитарного состояния большинства кладбищ даже в крупнейших городах страны крылись в сложной и неоднозначной системе администрирования. Введенное ранее разделение сфер ответственности между церковными и гражданскими властями к концу XIX столетия, с ростом городов и изменением поведения их жителей, становилось фактором скорее деструктивным, тормозящим и разрушительным. Кроме того, в это же время стремительно развивалось частное похоронное дело, которое к концу XIX века превратилось в сильный самостоятельный экономический институт и интересы которого вступали в конфликт с интересами кладбищенских служащих, стремившихся к удержанию монополии на управление кладбищами и их благоустройство. Решение проблемы предполагало диалог между городскими и церковными властями, а также частными похоронными ремесленниками. Но в таком диалоге Церковь была заинтересована менее всего.