Олицетворением коллективного правления в Британии является Кабинет министров. Премьер, заинтересованный в сохранении своего места, вынужден без конца искать поддержки Кабинета. Именно потеря этой поддержки чаще всего подводит премьера в период между выборами, в чем, к своему неудовольствию, убедилась госпожа Тэтчер в 1990 году. Какой контраст с Кабинетами в странах с президентской формой правления, например, в США или во Франции — там министры не обладают властью и зависят от своего лидера.
В Британии правительство сильно, пока оно сплочено. Стоит премьер-министру потерять контроль, стоит возникнуть разногласиям — и все, до свидания. Макиавелли отмечает: вместе все сильны, но когда всяк начинает осознавать опасность, коей подвергается, союзники делаются трусливы и слабы. Слаженность работы правительства зиждется на коллективной ответственности. Чтобы оставаться в правительстве, министрам приходится поддерживать любой политический курс правительства, не ограничиваясь теми курсами, что находятся в их компетенции; альтернатива — отставка, и ничего больше. Конечно, у них есть номинальное право на собственное мнение относительно политического курса — не важно, что тот или иной министр лично не участвовал в его разработке. Министр может озвучить свои возражения, а если не найдет ни поддержки, ни сил отказаться от возражений, — имеет право уйти в отставку.
Такова роль Кабинета в британской системе правления. Кабинет не разрабатывает политический курс, но олицетворяет сплоченность и мощь правительства, основанные на коллективной ответственности. Правда, в последние годы несколько отставных госчиновников окрасили саму идею Кабинета в весьма зловещие оттенки. Если вкратце, миф состоит в следующем: Тони Блэр погубил кабинетское правление и заменил его так называемым «диванным правлением». До Блэра все было отрегулировано, важные государственные вопросы обсуждались в Кабинете на основании документов, предоставленных госчиновниками в секретариат Кабинета министров; решения принимались правильные, протоколы велись грамотно. Никто не отсиживался в уголке, Секретариат следил, чтобы все министерства выражали свое мнение и не допускали нарушений. Таким образом, власть принадлежала Кабинету, а не премьеру. Премьер — не более чем primus inter pares[49], он всего лишь председательствует в Кабинете.
Полный абсурд. Как я уже говорил, Макиавелли абсолютно прав в том, что «предпочел следовать правде не воображаемой, а действительной — в отличие от тех многих, кто изобразил республики и государства, каких в действительности никто не знавал и не видывал»[50]. Я беру пример с Макиавелли; я тоже считаю, что государь, который «отвергает действительное ради должного, действует скорее во вред себе, нежели на благо»[51]. Предполагаемый золотой век кабинетного правления пришелся на 70-е годы — тогда Кабинет заседал порой по два дня подряд, решая особо серьезные проблемы. Государственная гражданская служба держала под контролем слабые правительства — лейбористов и консерваторов — с завидной регулярностью сменявшие друг друга. То была эпоха Джима Хакера и сэра Хамфри[52]; эпоха, которая отнюдь не ассоциируется с успешностью Британии на мировой арене. Почему заседания Кабинета длились столько времени? Потому, что лейбористская партия переживала идеологический раскол, два крыла устраивали баталии прямо за столом заседаний. Что за контраст с обстоятельными, содержательными дискуссиями и доказательной политикой поборников золотого века!
Впрочем, если подобное кабинетное правление и существовало, оно скончалось еще до прихода Тони Блэра; оно было похоронено при Маргарет Тэтчер, имевшей, по иронии судьбы, Робина Батлера, лидера «мандариновой тенденции», сначала своим личным секретарем, а затем секретарем Кабинета министров. Своих коллег по Кабинету госпожа Тэтчер вниманием не баловала, долгих дискуссий не любила и чаще всего еще до начала совещания знала, какой его итог ей желателен. Самые важные решения обычно принимались госпожой Тэтчер в ее же гостиной на Даунинг-стрит, 10. Разница между ней и ее предшественниками — не в степени приверженности кабинетному правлению, но в том, что Тэтчер была сильным премьером, знала, чего хочет и как этого добиться. Кстати, в понимании Макиавелли ключевой вопрос звучит так: «Может ли государь в случае надобности отстоять себя собственными силами или он нуждается в защите со стороны?»[53]. Следовательно, дело не в наличии кабинетного правления или его отсутствии, а в слабости или мощи лидера. Всякий слабый премьер, сменив премьера сильного, заявляет, что даст кабинетному правлению новую жизнь, однако на самом деле это заявление свидетельствует лишь о том, что премьер не способен править самостоятельно.
50
«Государь», гл. XV, «О том, за что людей, в особенности государей, восхваляют или порицают».
52
Джим Хакер и сэр Хамфри — министр и непременный секретарь соответственно, главные герои сатирического телесериала «Да, господин министр!» (1980—1984).