Став президентом, В. В. Путин столкнулся с серьезной дилеммой: либо, имея в своем распоряжении более широкие, чем у предшественника, властные ресурсы и высокий уровень поддержки населения, проводить курс на унификацию правового пространства России и преодоление «удельного федерализма», то есть политику укрепления «вертикали власти», либо ориентироваться на политическую целесообразность и, держа в голове дату следующих президентских выборов, «оставить в покое» региональных руководителей. Первый постинаугурационный указ Путина (№ 849) давал повод думать, что преемник Ельцина выбирает сценарий укрепления единства Российской Федерации. Введение института полномочных представителей президента и образование семи федеральных округов создавало предпосылки для преодоления «горизонтального авторитаризма». Прежде всего ослаблялась монополия региональных руководителей на власть на местах, так как аппараты полпредов обеспечивали (пусть и на бюрократической основе) конкуренцию губернаторам и президентам нацреспублик на региональных политических рынках, образуя систему сдержек и противовесов. Введение постов полпредов в федеральных округах было, таким образом, вовсе не возвратом в авторитарное прошлое. Напротив, задуманное для преодоления правового партикуляризма и унификации законодательства, оно изначально несло элементы демократизации.
Но, как известно, продолжением достоинств любой системы становятся ее недостатки. Тем паче, что в случае с указом № 849 достоинства, как показала практика, ограничились почти исключительно декларациями о намерениях. Начатая президентскими представителями унификация правового пространства оказалась выборочной, незавершенной и несовершенной. И «особый вид на жительство» (регистрация для приезжих) в Москве, Краснодарском крае, и «суверенитет» для Чечни, и этнократия (тейпократия) как главный кадровый принцип в ряде республик в составе РФ, и борьба с инородцами на Кубани, несмотря на уход «батьки Кондрата», — все это никуда не исчезло. «Мы должны защитить нашу землю и коренное население… Это — казачья земля, и все должны знать это. Здесь наши правила игры». Процитированная выше фраза — не фрагмент выступления Кондратенко эпохи «ельцинского безвластия». Это фраза из спича его преемника — А. Н. Ткачева, произнесенного на совещании по проблемам миграции в Абинске 18 марта 2002 года с участием чиновников краевого и районного уровней. Как говорится, найдите отличия… А они на самом деле есть. Витийствования «батьки» ограничивались квазинаучным «жидоборством». Призывы же «сынка» нацелены не на мифических «сионистов» (где они на Кубани?), а на вполне реально проживающие в Краснодарском крае этнические общины… И это тоже результат «укрепления вертикали»? В марте 2001 года прошли выборы в парламент соседней с Краснодарским краем Адыгеи. Округа, нарезанные для выборов, были таковы, что количество избирателей в них различалось в десять раз. Такая «нарезка» была сделана для обеспечения преимущества кандидатам от «титульной нации». Верховный суд РФ признал незаконной подобную «нарезку». Несмотря на то что формирование округов по-адыгейски противоречило федеральному законодательству, выборы по этому принципу в маленькой и дотационной республике состоялись. И что же? Кремль, стоящий на страже «вертикали власти» и имеющий серьезные рычаги влияния на экономически зависимую от центра республику, просто не заметил этого инцидента.
Вместо противодействия региональному партикуляризму Кремль и его полпреды стали активно вбрасывать идею об укрупнении регионов. Что ж, очередной рецидив институционально-бюрократического мышления. Как будто степень демократичности, финансовой прозрачности, экономической открытости и управленческой эффективности региона зависит от его площади и периметра. Деятельность президентских назначенцев вообще была с самого начала ограничена бюрократическими рамками. Сама идеология региональных преобразований недооценивала возможности гражданского общества и общественное мнение. В результате аппараты полпредов быстро бюрократизировались и потонули в «текучке». Но самое страшное для института полпредов заключалось как раз в поведении высшей власти страны. Она, похоже, сама четко не представляла, для какой цели создается этот институт. Кто такой полпред? «Государево око», приглядывающее за губернаторами и президентами? Или он вместе со своим аппаратом — информационно-аналитическая служба для получения адекватной «картинки» происходящего в разных частях государства? А исправление регионального законодательства — это финальная цель в деятельности аппаратов полпредов или промежуточная? И без ответов на эти вопросы говорить об эффективности новой бюрократической надстройки бессмысленно. Но вместо ответов верховная власть России накануне очередного избирательного цикла пошла, по сути дела, по пути «сдачи» своих полпредов ради нового «дурного мира» с региональными лидерами.