Теперь всё зависело от Рыкова. От того, как он изложит суть вопроса, какие аргументы приведёт в пользу экономического районирования, сколь убедительными, ясными, понятными станет для делегатов проект резолюции по его докладу.
Пока неведомые рядовым членам партии битвы шли в ПБ из-за тезисов Сталина, пока Рыков готовился защищать административную реформу, в ЦИКах союзных республик, в ЦИКе СССР трудились над преобразованием Союзного договора в юридически выверенную конституцию нового государства.
Первыми, уже 31 декабря 1922 года, к такой работе приступили во ВЦИКе. Вернее, в образованной им особой комиссии, чисто формально возглавляемой Калининым, а практически — Т.В. Сапроновым, секретарём и членом президиума ВЦИКа. К 12 февраля она подготовила свой вариант проекта конституции, существенно отличавшегося от текста Договора — 26 статей последнего превратились в 63, распределённые по восьми главам: 1) предмет ведения верховной власти СССР, 2) о съезде Советов СССР, 3) о ЦИКе СССР, 4) о президиуме ЦИКа СССР, 5) о СНК СССР, 6) о наркоматах СССР, 7) о союзных республиках, 8) о гербе, флаге, государственной печати и столице СССР. Но даже такой расширенный вариант проекта всё ещё не охватил всего, что должно было войти в конституцию. Пока за его пределами остались статьи о Верховном суде, Прокуратуре, ГПУ, о формировании союзного бюджета.
Одновременно ту же работу, сведшуюся, правда, к одобрению Договора и внесению незначительных поправок и дополнений, проделали на Украине, в Белоруссии и в республиках Закавказской Федерации порознь — отдельно в Азербайджане, Грузии, Армении. Теперь оставалось лишь свести все предложения воедино в конституционной комиссии ЦИКа СССР. Однако пленум ЦК РКП, на котором рассматривались тезисы Сталина, вернее — вопрос о создании второй палаты, нарушил все планы.
Тезисы Сталина начали обсуждать уже в день открытия пленума, 21 февраля. И сразу же дала о себе знать та необычайная осторожность, проявленная Зиновьевым, Каменевым, Рыковым ещё при знакомстве с «Письмом». Задавая тон ходу пленума, по сути манипулируя мнением членов ЦК, они ограничились самой общей оценкой тезисов:
«Принять за основу. Признать необходимым развить программную часть, а также дать краткий обзор практических решений национального вопроса в партии и в органах советского государства в связи с борьбой с контрреволюцией. Вопрос о двухпалатной системе высказать в более общей форме и в виде рекомендации советским учреждениям от имени партии как один из наиболее целесообразных путей для разрешения национального вопроса».
Полагая, что доклад Сталина даже в столь смягчённом, не конкретном, уклончивом виде всё же может привести к конфликту, решение продолжило: «Признать необходимым образовать на партсъезде секцию или широкую комиссию по национальному вопросу с привлечением всех коммунистов-“националов”, присутствующих на съезде. Поручить Оргбюро составить и внести на утверждение Политбюро список около 20 товарищей коммунистов-“националов” для участия в работе секции съезда по национальному вопросу, предоставив им совещательный голос. Для окончательной разработки тезисов с представлением их в Политбюро создать комиссию в составе тт. Сталина, Раковского и Рудзутака».
И всё же причину неуверенности скрыть так и не удалось. Последний пункт данного решения гласил: «Тезисы не публиковать, сообщив их тов. Ленину (с разрешения врачей). Если тов. Ленин потребует пересмотра тезисов, созвать экстренный пленум»{40}. Следовательно, члены ПБ, скорее всего Каменев и Зиновьев, каким-то образом узнали об отрицательном мнении Ленина. Узнали загодя и с опасением ожидали того, что он может им сообщить.
Их предчувствия оправдались скорее, чем они предполагали. Возражения пришли спустя два дня, но не от Ленина, а от Фрунзе. Вполне предсказуемо потребовавшего того, чего добивался и он, и Раковский, и Мдивани: 1. Подтвердить в категорической форме необходимость отделения органов управления Союза республик от существующих органов РСФСР. 2. Поручить Политбюро принять меры к немедленному конструированию на указанных в пункте 1 началах типов управления Союза и РСФСР. 3. Признать необходимым пересмотр статей Союзного договора в части, касающейся финансов (бюджет, займы) в направлении расширения бюджетных прав союзных республик в форме предоставления им права финансовой инициативы и заключения займов. 4. Признать необходимым расширение прав союзных республик в деле заключения концессионных договоров. 5. Избрать специальную комиссию ЦК для конкретной разработки вышеперечисленных предложений и для общего руководства разработкой конституции Союза, осуществляемой президиумом ЦИКа Союза. 6. Отсрочить заседание сессии ЦИКа Союза на два месяца»{41}.