Все эти изощренные приемы позволили «Юк-Туну» в течение нескольких месяцев незаметно осуществлять незаконную перевалку нефти с судна на судно у побережья Северной Кореи. Стоимость этих нелегальных поставок была значительной: по мнению инспекторов ООН, она составила около 7,5 млн долларов США. Кажется, что это много, однако схема с «Юк-Туном», раскрытая ООН, представляет лишь вершину айсберга. Многие другие суда занимаются подобной деятельностью на протяжении целых десятилетий, наглядно иллюстрируя, каким образом страны-адресаты приспосабливаются к обходу торговых эмбарго.
Ловкость, с которой северокорейский режим обходит санкции, подчеркивает недостатки торговых эмбарго[32]. Первая проблема заключается в том, что такие блокады крайне сложно контролировать. Страны, применившие санкции, не имеют возможности досматривать все грузовые самолеты и суда, перемещающиеся по планете. Даже если ограничиться морской контрабандой, нужно учесть, что в международных водах курсирует около 100 тысяч грузовых судов[33]. Если проверять их раз в месяц, то потребуется 1,2 млн проверок в год, то есть примерно 3300 проверок в день, причем по всему Мировому океану. Это невозможно, даже если бы этим ежедневно круглый год занимались все правоохранительные органы мира.
Еще одна проблема заключается в том, что в большинстве случаев торговые эмбарго не достигают своей цели. Они редко наносят ущерб влиятельным элитам режимов-изгоев. В качестве примера можно привести Северную Корею. Более 40 % населения этой страны (то есть свыше 10 млн человек) недоедают[34]. Девять миллионов жителей не имеют доступа к базовым медицинским услугам. Около 20 % северокорейских детей отстают в росте вследствие плохого питания и постоянных инфекций. При этом представители северокорейской элиты продолжают получать предметы роскоши благодаря сетям, созданным Пхеньяном для обхода эмбарго ООН.
Блокады также затрудняют деятельность гуманитарных организаций. Теоретически эмбарго не должно осложнять их работу. Однако большинство международных агентств считают санкции основной помехой для своей деятельности в странах-изгоях, таких как Северная Корея. Например, часто жалуются, что эмбарго ООН запрещает экспорт в Северную Корею насосов для очистки воды и оборудования для производства продуктов питания, что препятствует доступу населения к чистой воде и еде.
На эту критику ООН отвечает так: крайне сомнительно, что Пхеньян, обзаведясь подобными товарами, начнет использовать их для улучшения санитарии и производства продуктов питания. Скорее всего, насосы применят для откачки воды из нелегальных угольных шахт. Оборудование для производства продуктов питания приспособят для производства товаров, которые, по мнению режима, важнее, чем продовольствие, — например, ядерного оружия.
Все это так. Но эти рациональные соображения мало утешают сотрудников гуманитарных организаций, которые опасаются, что при вводе санкций часто игнорируется сопутствующий вред людям. Отношения между налагающими санкции государственными служащими Министерства финансов США и работниками гуманитарных организаций зачастую холодны (в лучшем случае), а в большинстве ситуаций позиции сторон кажутся просто несовместимыми.
Осознавая эти недостатки, в начале 2000-х годов OFAC организовало «мозговой штурм» в надежде придумать нечто более удачное, нежели торговое эмбарго. Перед агентством стояли три задачи. Усовершенствованные санкции должны стать более адресными, нежели полное торговое эмбарго, щадить гражданское население и одновременно наносить ущерб спаянным элитам. Они должны быть более сложными для обхода. И, пожалуй, самое главное — от новых методов требовался больший ущерб режимам-изгоям, нежели от торгового эмбарго. Исходя из этих целей, OFAC приступило к работе.
В ходе этой деятельности в 2003 году сотрудники OFAC обнаружили, что один из малоизвестных банков в Макао — Banco Delta Asia (BDA) — проводит огромное количество транзакций для Северной Кореи[35]. Управление заподозрило, что здесь что-то кроется. С помощью разведывательных служб OFAC принялось копать глубже. После тщательного расследования кусочки головоломки сложились в ошеломляющую картину. Более 20 лет[36] северокорейский режим использовал сети банков, связанных с Banco Delta Asia, для ведения нелегального бизнеса за рубежом и последующего возвращения незаконных доходов в Пхеньян[37].
32
Eleanor Albert, “What to Know About Sanctions on North Korea”, Council on Foreign Relations, last updated July 16, 2019, https://www. cfr. org/backgrounder/what-know-about-sanctions-north-korea.
33
“Review of Maritime Transport 2019”, UN, October 30, 2019, https://unctad. org/en/PublicationsLibrary/rmt2019_en. pdf.
36
“Finding That Banco Delta Asia SARL Is a Financial Institution of Primary Money Laundering Concern; Notice Financial Crimes Enforcement Network; Amendment to the Bank Secrecy Act Regulations — Imposition of Special Measure Against Banco Delta Asia SARL; Proposed Rule”, U. S. Treasury, September 20, 2005, https://www. fincen. gov/sites/default/files/shared/finding_banco. pdf.
37
Dianne Rennack, “North Korea: Economic Sanctions”, Congressional Research Service, October 17, 2006, https://fas. org/sgp/crs/row/RL31696. pdf.