Администрация страны была распределена между другими приказами, число которых все увеличивалось от одного конца царства до другого. Департамент иностранных дел очень долго пользовался лишь весьма умеренным значением, был отделением Думы, для которой служил канцелярией. Только с 1669 года после Андрусовского перемирия, подписанного с Польшею, Ордын-Нащокин, став во главе этого приказа, играл там роль автономного министра, явившись с этих пор настоящим первым русским канцлером. Но, увлеченный общим хаосом, этот приказ также вышел из рамок назначенной ему сферы деятельности и присоединил к себе сначала администрацию «области Новгородской» (Новгородской четверти), т. е. обширных областей Новгорода, Пскова, Нижнего Новгорода, Архангельска, Вологды, потом Малороссии и в конце концов областей Владимира и Галича.
В этой огромной области управления он отнял, таким образом, без веского к тому повода, компетенцию у тех учреждений, которые должны были бы там правильно функционировать, и в частности: у приказа поместного, ведавшего поместьями; у разрядного, управлявшего военным и гражданским составом; у бюро или департамента главной казны (приказ Большой казны) – рода временного министерства торговли; у большого бюро (Большой приказ), – фискального агентства для взимания определенных налогов; у Счетного приказа, – рода казенной палаты; у Разбойного приказа, – общего департамента уголовного судопроизводства и у целого ряда других.
Увеличение количества этих бюро, среди которых фигурировало еще одно, специально приспособленное для торжественных похорон (Панафидный), поддерживалось и облегчалось общим правилом, регулировавшим их функции и состоявшим в том, что администраторы, кто бы они ни были, ничего не стоили государству, получая средства существования из тех учреждений, которыми они управляли. Вне двора государство несло только один большой расход на армию, а она, все более и более европеизируясь, становилась все более и более дорогой.
Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин – глава Посольского приказа, дипломат и политик в царствование Алексея Михайловича
Вводя во время войны чрезвычайные налоги – до десятой части всего дохода, эта ненасытная гидра требовала еще и разных других доставок натурою: хлеба, сухарей, конопли и т. п. В мирное время тяглые люди должны были еще содержать стрельцов, воевод, военачальников с их главными штабами, писарей, сторожей, тюремщиков, палачей, строить дома для того же персонала, судебные избы (так как воеводы исполняли и обязанности судей), тюрьмы и т. д. Они вносили также различные суммы для нужд бюро. Они платили за все, даже за право брать зимой воду из прорубей в реках или прудах.
Они были угнетены налогами и, сверх этого тяжелого бремени, отрывались еще от своих профессиональных занятий для обязанностей, которые, поглощая все их время, требовали также большой ответственности: для контроля продажи крепких напитков, монополизированной и реформированной в 1652 году после уничтожения кабаков, по принципам, подобным теперешним, применяемым в этой же стране, для полицейской службы и т. д.
И, однако, в бюджете был постоянный дефицит. Во многих городах, например в Новгороде, содержание стрельцов и казаков поглощало собою все доходы. Административный беспорядок отражался на финансовом, и наоборот. Чтобы порешить с тем и с другим, Алексей прибегнул к мере, достойной похвалы; он взял на себя задачу установить на прочном основании организации всеобщей повинности, которую Петр Великий довел до возможного ее совершенства. Один из указов царя от 1652 года (Полный свод законов, т. I, № 86) имел своим предметом подчинить всех подданных, т. е. за исключением крестьян, купцов и духовенства, правильному набору, откуда должны были выйти чиновники и солдаты, причем подданные должны были исполнять безразлично ту или другую роль.
Это был неизбежный конец конституционного милитаризма, царившего при образовании Московского государства и, даже в области фиска, определявшего всю политику Алексея.
6. Фискальный режим
Несмотря на ряд более или менее остроумных комбинаций, вопреки искреннему желанию достигнуть более справедливого и правильного порядка распределения обязанностей, обременяющих плательщиков всякого рода, самою существенною задачею этой политики являлось накормить ненасытное чудовище войны и так или иначе увеличить доходы, получаемые от прямых и косвенных налогов. Такова, впрочем, во все времена и во всех странах история большей части финансовых реформ.