Вместе с тем всякие попытки навязать министрам пусть даже декларативный контроль, в частности со стороны Временного комитета Государственной думы, как, впрочем, и со стороны Петросовета, встречали их дружное сопротивление.
Конечно, все обязательства, обозначенные в своей Декларации, Временное правительство выполнило[42], хотя их законодательное оформление пришлось осуществлять следующими составами. Однако по большей части эти обязательства касались цензовой, как тогда говорили, России. Широким народным массам политические реформы, обеспечение прав и свобод граждан были, в общем-то, безразличны. Их в первую очередь интересовали прекращение войны, улучшение социально-экономического положения, а крестьян наряду с миром волновал еще и земельный вопрос.
Нельзя сказать, что правительство полностью игнорировало эти проблемы[43], однако основная трудность была связана с упавшей на него ответственностью за обеспечение нормального функционирования государства. Временное правительство в это время вынуждено было развить колоссальную деятельность и решать самые разнообразные насущные проблемы.
Властная вертикаль прежнего государственного аппарата была уничтожена революцией, новая система еще не сложилась. А. Ф. Керенский отмечал: «Март, апрель 1917 года были главным образом периодом распада старых связей. Распалось все: старое представление о власти и отношение к ней, старые устои экономической, социальной и государственной жизни, старый строй в армии, старое отношение к войне и миру, отношения между центром и окраинами. Все государство сверху донизу расплавилось, находилось в сильнейшем брожении, а война, как таран, ударяла извне по телу России, заставляя ее все сильнее и сильнее содрогаться… Как-то сразу оказалось, что вся реальная сила в государстве попала в руки солдат, крестьян и рабочих по преимуществу. Куда исчезло все остальное, но исчезло сразу…»[44] Временному правительству необходимо было восстанавливать и укреплять управленческий аппарат. Создавалось неизбежное противоречие: вынужденная спешная реорганизация в таких условиях не могла способствовать росту эффективности власти.
Новые министры, неплохо разбиравшиеся в правовых порядках разных стран, совершенно не понимали, что такое реальная власть, ее авторитет и престиж, навыки рутинной бюрократической деятельности у них начисто отсутствовали.
Вот как описывал типичное заседание правительства очевидец: «За длинным столом вразбивку сидело несколько министров, глубоко погрузившихся в лежавшие перед ними бумаги, с краю возвышалась знакомая фигура старого друга Набокова… в центре кн. Львов, точно всеми брошенный и озиравшийся по сторонам, не оторвется ли кто-нибудь от бумаг, чтобы прийти к нему на помощь. Керенского, Милюкова и Терещенки не было, они пришли к концу обсуждения, а некоторые конца заседания не дождались и уходили, не простившись»[45].
Правительство собиралось обычно один-два раза в день (в марте – без выходных). Вечером проходили закрытые заседания, на них обсуждались важнейшие политические вопросы, связанные с курсом правительства. Ежедневные собрания сочетались с работой в министерствах, где министров заедала текучка: приходилось ежедневно рассматривать совершенно незначительные дела, связанные с кадровой политикой, ассигнованием средств и т. д., причем поступающие как в законодательном, так и в распорядительном порядке.
Естественно, начал складываться управленческий аппарат Временного правительства. Принципы и организация его деятельности мало отличались от дореволюционных, тем более что состоял он в основном из царских чиновников. Никакого саботажа с их стороны не наблюдалось, и случаев отставки чиновников среднего и низшего звена по политическим мотивам не было[46]. В большинстве министерств отставки и назначения были эпизодичны, там ограничивались только масштабной внутренней реорганизацией.
Однако в новых условиях аппарат действовал более спешно и оттого менее четко, поэтому не мог быть эффективен. Для обеспечения правительственного делопроизводства на базе канцелярии Совета министров в начале марта была срочно создана канцелярия Временного правительства. Она обязана была также осуществлять контакт правительства с аппаратом в центре и на местах. Но и без этого у нее было достаточно работы: канцелярия была завалена десятками тысяч поздравительных телеграмм и сотнями тысяч мелких прошений (обычно о кредитах и ассигнованиях), что, по свидетельству очевидцев, составляло едва ли не единственную ее заботу[47].
42
6 марта Временное правительство объявило амнистию по политическим и религиозным делам, были сокращены сроки по уголовным делам. 10 марта официально упразднили уже фактически ликвидированный Департамент полиции. 12 марта отменили смертную казнь, на следующий день – военно-полевые суды. 20 марта последовала отмена национальных и конфессиональных ограничений. В тот же день Временное правительство приняло закон о кооперативных товариществах и их союзах. 12 апреля последовал закон о собраниях и союзах, предоставлявший населению полную свободу инициативы.
43
Например, 9 марта министром торговли и промышленности (и крупным предпринимателем) А. И. Коноваловым по постановлению Правительства был создан Отдел труда при Министерстве торговли и промышленности, который принялся за спешную разработку рабочего законодательства и должен был надзирать за его выполнением. Министр согласился с введением 10 марта восьмичасового рабочего дня на частных фабриках Петрограда и принял решение о его установлении на казенных (в том числе военных) заводах столицы. В марте 1917 года эта норма явочным порядком уже была установлена в 28 крупнейших промышленных центрах (Токарев Ю. С. Народное правотворчество накануне Великой Октябрьской социалистической революции (март – октябрь 1917 г.). М.; Л.: Наука, 1965. С. 87–89).
44
Керенский А. Ф. Опыт Керенского (цит. по: Гайда Ф. А. Механизм власти Временного правительства (март – апрель 1917 г.) // Отечественная история. 2001. № 2. С. 146).
45
Гессен И. В. В двух веках. Жизненный отчет // Архив русской революции. Берлин, 1937. Т. 22. С. 365.
46
«Как легко чины разных ведомств приспособились к новому строю. Не нашлось, кажется, ни одного человека, который заявил бы, что он по своим убеждениям не может оставаться после всего совершившегося», – писала кадетская газета «Речь» 7 марта 1917 года.
47
Друцкой-Соколинский В. А. На службе Отечеству. Записки русского губернатора. 1914–1918. М.: Русский путь, 2010. С. 299.