Имея в виду отчасти недостаточность состава корпуса, а с другой стороны возможность достаточной подготовки для заведывания этим делом строевых офицеров, при условии подготовки их при Департаменте полиции, Комиссия полагает возможным допущение и последних к заведыванию военным розыском.
Кроме личного офицерского состава, контрразведочные отделения должны состоять из потребного числа чиновников для особых поручений, а равно старших и младших наблюдательных агентов. Число этих чиновников и агентов всех степеней будет неодинаково в различных пунктах, в зависимости от особенностей каждого из пунктов и интенсивности шпионской деятельности соответствующих районов.
В отношении условий деятельности проектированных отделений Комиссия находит необходимым установить, что таковые должны представлять собою законспирированные канцелярии и не должны иметь обнаруживающего их деятельность названия.
Сообразно имеющимся в генеральных штабах сведениям, военно-розыскные учреждения должны быть сформированы в гг. Варшаве, Киеве, Вильне, Одессе, Петербурге, Иркутске, для работы в районах одноименных пограничных военных округов и в кр. Владивостоке для Приамурского военного округа, главным же образом для этой крепости, являющейся важным единственным оплотом на Дальнем Востоке, причем эти органы, сообразно предстоящей им работе, надлежит организовать в следующем составе:
1. С. - Петербург. Начальник отделения, 2 помощника (один военного ведомства и один морской для побережья Балтийского моря), 2 чиновника для поручений, 4 старших наблюдательных агента, 14 младших наблюдательных агентов.
2. Варшава. Начальник отделения, 1 помощник, 3 чиновника, 3 старших и 10 младших наблюдательных агентов, 1 переводчик.
3. Киев. Начальник отделения, 1 помощник, 1 чиновник, 3 старших и 10 младших наблюдательных агентов, 1 переводчик.
4. Вильна. Начальник отделения, 2 помощника (один военного ведомства и один морской - для Либавы), 1 чиновник для поручений, 2 старших и 6 младших наблюдательных агентов, 1 переводчик.
5. Одесса. Начальник отделения, 2 помощника (один военного ведомства и один морской для Севастополя), 1 чиновник для поручений, 2 старших и 4 младших наблюдательных агента, 1 переводчик.
6. Иркутск. Начальник отделения, 1 помощник, 2 чиновника для поручений, 2 старших и 4 младших наблюдательных агента, 2 переводчика.
7. Владивосток. Начальник отделения, 1 помощник, 1 чиновник для поручений (для Хабаровска), 2 старших и 6 младших наблюдательных агентов, 2 переводчика...."
С 1907 года Министерство внутренних дел периодически циркулярами поручало жандармским властям и полиции усиливать наблюдение за иностранными шпионами, не наделяя при этом их никакими инструкциями или наставлениями, также не выделяя никаких дополнительных средств на выполнение ими же данных поручений, которые носили весьма дорогостоящий характер.
О военной разведке жандармы имели в большинстве случаев слабое представление и применяли в борьбе с разведкой приемы охранки, оказавшиеся совершенно непригодными для этой цели. До чего низок был уровень военной контрразведки царского Генерального штаба, показывает С.М.Устинов в своей книге "Записки начальника контрразведки":
"Из Килии я приехал в Измаил, где во главе контрразведки стоял переведенный из Сулина капитан П. По сведениям агентуры, через Дунай под видом беженцев из завоеванных немцами местностей в Измаил просачивалась масса шпионов и агитаторов. Воинские части задерживали в камышах Дуная всех без разбора и приводили капитану П. целыми партиями по 30-40 человек. Как разобрать в этой толпе, кто из них действительно беженец, а кто шпион, мне лично казалось совершенно невозможным. Но капитан-контрразведчик П. был убежден, что нет ничего легче этого.
- Шпиона по роже видать, - уверял он меня.
Рожа, конечно рожей, но какой-то агент, бывший пристав в Измаиле, убедил его, что германцы своим шпионам, для беспрепятственного их возвращения через фронт, ставят на заднице особые "клейма", которые он якобы сам видел у некоторых сознавшихся шпионов. Капитан П. поверил этой чепухе и потому смотрел не только рожу, но и задницу, отыскивая на ней эту своеобразную "визу"1.
В июне 1910 года министр внутренних дел Курлов собрал совещание руководителей Департамента полиции, Отдельного корпуса жандармов, Генеральных штабов морского и сухопутных войск для решения вопроса "организации контрразведывательных учреждений". Споры разгорелись на тему, кому можно доверить вновь создаваемую силовую структуру - Департаменту полиции с его опытом охранной деятельности или военному ведомству с его знанием воинской организации, которое уже решило взять дело борьбы со шпионажем в свои руки: "Ознакомив присутствующих с журналом междуведомственной комиссии представителей Министерства внутренних дел, Главного управления Генерального штаба и Морского генерального штаба по тому же вопросу, имевший место в марте 1909 года, и с выработанным ею тогда "положением о контрразведочных отделениях", председатель высказался против принятого названной комиссией учреждения контрразведочных отделений по схеме № 4, по каковой названные отделения подчиняются Департаменту полиции, который является по отношению к ним высшим руководящим органом.
Исходя из положения, что Департамент полиции не обладает специальными знаниями военной организации русской и иностранной армий и вследствие этого не может руководить контрразведочной службой, генерал-лейтенант Курлов указал на то, что, по его мнению, наиболее правильным было бы учреждение контрразведочных отделений по схеме № 1, по каковой отделения состоят в непосредственном ведении военного начальства, а органы Департамента полиции оказывают лишь содействие и помощь.
Присоединяясь к тому, что для ведения контрразведки необходимо командировать в каждое из предложенных к учреждению Военным ведомством семи контрразведочных отделений (в С.П. - бурге, Варшаве, Киеве, Вильне, Одессе, Иркутске и Владивостоке) по одному офицеру корпуса жандармов, как наиболее опытных и подготовленных для розыскной деятельности лиц, председатель высказал полную готовность предоставить в распоряжение Военного ведомства необходимое число, при условии, если военный министр ничего не будет иметь против увеличения числа прикомандированных офицеров (причем эти офицеры будут прикомандированы к соответствующим губернским жандармским управлениям).
Так как офицеры корпуса жандармов в большинстве случаев давно уже вышли из строя и мало знакомы с воинской организацией, генерал-лейтенант Курлов высказал мнение, что они могли бы быть в отделении лишь вспомогательной силой и вести контрразведку по указаниям стоящего во главе отделения офицера Генерального штаба.
Независимо от сего, председатель указал, что в случае, если такая организация будет признана соответственной, им будет отдано распоряжение об оказании контрразведочным отделениям полного содействия со стороны охранных отделений, чинов корпуса жандармов и общей полиции.
Члены комиссии всецело присоединились к мнению ген. лейтенанта Курлова"1.
В результате споров военных с полицией аргументов или влияния оказалось больше у первых. Летом 1911 года, 8 июня, военный министр Сухомлинов В. А. утверждает первые в истории России "Положение о контрразведывательных отделениях" и "Инструкцию начальникам контрразведывательных отделений". Эти нормативные документы придавали формирующемуся механизму государственной безопасности законность, стройный порядок, определяли права, ответственность и обязанности.
При этом контрразведка всецело принадлежит военным - "все контрразведывательные отделения состоят при соответствующих штабах военных округов, в ведении которых они всецело находятся" и, как следствие, - "во главе каждого контрразведывательного отделения находится начальник его, который избирается начальником Генерального штаба из штаб - или обер-офицеров Отдельного корпуса жандармов, подготовленных своею предыдущею службою к предстоящей им деятельности, и назначаются на должность по соглашению начальника Генерального штаба с командиром Отдельного корпуса жандармов"2. Начальник контрразведывательного отделения, выполняя свои новые теперь для него задачи, остается в списке офицерского состава Отдельного корпуса жандармов и числится всего лишь "в командировке". Прямым начальником определен генерал-квартирмейстер. (Должность "генерал-квартирмейстер" в дореволюционной России была штабной должностью, предусматривающей руководство в штабах разработкой и планированием военных операций.)