При наличии доброй воли, проблема решается довольно просто. Если следовать положениям п.1 ст. 112 Конституции, обязывающей Председателя Правительства представить Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, и п.1 ст. 76, то это должно означать, что принятая Президентом версия структуры/си-стемы таких органов должна приобрести форму федерального закона. Президент не может формировать Правительство, как ему вздумается, учреждая или упраздняя правительственные должности и структурные подразделения. Президент по каждому изменению в Правительстве обязан вносить в Госдуму проект закона.
Основа конституционного строя — принцип законности. Это предполагает, что вся деятельность институтов и органов власти должна соответствовать и непосредственно опираться на нормы федерального закона. Но этот принцип стал размываться. Сначала в форме допущения издания указов Президента, «пока не принят соответствующий федеральный закон». Теперь — в форме разрешения Правительству нарушать или игнорировать положения федерального закона. Именно такую норму бюрократы-узурпаторы внесли от имени Президента в проект закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”».
Чтобы пресечь узурпацию власти и вернуться к конституционным нормам, требовалось:
1) разработать и принять федеральный конституционный закон «О порядке деятельности Правительства Российской Федерации», в связи с чем признать утратившим силу федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»;
2) привести ранее принятые федеральные законы в соответствие с Конституцией РФ, исключив из них не соответствующее ей наделение федеральных органов исполнительной власти полномочиями, которые должна принадлежать лишь Правительству РФ;
3) разработать и принять федеральный закон «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который будет подлежать изменению, если в систему или структуру таких органов по инициативе Президента потребуется внести коррективы;
4) принципиально определиться с тем, что федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства и т. д.) не творят право, а лишь исполняют его, и привести ранее принятые законы в соответствии с этим принципом;
5) принципиально определиться с тем, чтобы текущее федеральное законодательство не расширяло полномочия, которыми наделен Президент России, согласно главе 4 Конституции РФ, и привести ранее принятые законы в соответствии с этим принципом.
К сожалению, опыт нескольких месяцев деятельности Госдумы нового созыва свидетельствовал, что какая-либо продуктивная работа с прокремлевским большинством в депутатском корпусе невозможна. Оно уклонялось от профессионального обсуждения законопроектов и превращала процедуру обсуждения в фарс, сворачивая ее до нескольких минут, независимо от сложности и важности рассматриваемых вопросов.
Мне удалось добиться принятия только двух поправок к президентскому проекту. Одна из них исключала введение термина «система Правительства» в формулировке того, что же представляет премьер на утверждение Президенту. Всего-то надо было посмотреть на формулировку в Конституции, где в аналогичном фрагменте слова «система» нет. Поправка была принята. Второе предложение касалось сохранения прежнего порядка подписи заключений правительства на законопроекты — не по правительственному Регламенту (как предлагалось), а по закону «О Правительстве РФ». Эта поправка была также принята.
Более существенные поправки к президентскому проекту не пропустили. Прежде всего, было блокировано установление полномочий Правительства законом.
В ст. 114 Конституции очевидна логика: часть 1 посвящена функциональным обязанностям правительства; в соответствии с частью 2, Думе необходимо принимать федеральный конституционный закон о порядке деятельности правительства. Я предлагал распределение полномочий в правительстве рассматривать как функцию и относить к порядку деятельности. Для чего нужен закон о порядке деятельности. Комитет по конституционному законодательству обращал внимание на пункт «ж» части 1, который гласит: правительство осуществляет иные полномочия. Согласно позиции Комитета, под «иными полномочиями» можно понимать всё, что угодно: и любой закон, и любой указ. Моя логика была противоположной: Конституция требует принять закон, и мы его принимаем, исчерпывая перечень полномочий Правительства именно в законе. «Партия власти» предпочитала оставить вопрос о полномочиях открытым и предоставить возможность Президенту произвольно дополнять эти полномочия. И перераспределять полномочия также произвольно. В то же время, перераспределение полномочий касается внутренней жизни Правительства, а значит, должно регулироваться отдельным законом, а не указами Президента.