В апреле 1918 г. У. Хьюз и Дж. Кук выехали в Лондон и оставались там до подписания Версальского мирного договора. С целью укрепления позиции своего премьер-министра австралийский парламент 14 ноября 1918 г., сразу же после заключения Компьенского перемирия, на совместном заседании обеих палат принял резолюцию, в которой говорилось: "...Очень важно для будущей безопасности и благосостояния Австралии, чтобы захваченные германские владения в Тихом океане, которые сейчас оккупированы австралийскими и новозеландскими войсками, не были бы ни при каких обстоятельствах возвращены Германии и чтобы при рассмотрении и решении вопросов относительно этих островов с Австралией были бы проведены консультации" (Ibid., p. 280).
Вопрос о судьбе бывших германских и турецких владений решался на мирной конференции в Версале в 1919 г. Страны-участницы могли пойти по одному из трех путей:
1. вернуть территории прежним владельцам;
2. предоставить им независимость;
3. аннексировать их.
Державы-победительницы были единодушны в отказе вернуть Германии и Турции потерянные ими владения. Президент США В. Вильсон заявил об этом в декабре 1918 г. Такое же единодушие было проявлено в отказе предоставить этим территориям независимость. По традиции лицемерно выдвигались альтруистические мотивы: бесчеловечно бросать население на произвол судьбы до тех пор, пока оно не научится управлять своими странами самостоятельно.
При обсуждении третьего варианта выявились разногласия. США выступили против прямой аннексии. Франция, Бельгия, Япония, Южно-Африканский Союз, Австралия и Новая Зеландия предъявили территориальные претензии. Италия и Англия заняли промежуточную позицию.
Надо сказать, что заметное оживление национально-освободительного движения в колониальных и зависимых странах еще в период войны заставило руководителей Антанты наряду с использованием старых форм колониализма искать новые. В 1916 г. В. И. Ленин писал: "Раз идет речь о колониальной политике эпохи капиталистического империализма, необходимо отметить, что финансовый капитал и соответствующая ему международная политика... создают целый ряд переходных форм государственной зависимости. Типичны для этой эпохи не только две основные группы стран: владеющие колониями и колонии, но и разнообразные формы зависимых стран..." (Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 27, с. 382-383).
Теперь же, на Версальской конференции, была воскрешена идея международных мандатов.
Ее выдвинул президент США Вильсон. Внешне это выглядело как развитие положения, содержавшегося в пункте 5-м послания Вильсона от 8 января 1918 г.
Идея выдачи мандата на управление территорией одному государству от имени других родилась еще в XIX в. Так, в соответствии с Берлинским актом 1885 г. бельгийскому королю Леопольду от имени великих держав был выдан мандат на управление государством Конго; по соглашению, достигнутому в 1889 г. между США, Англией и Германией, эти три державы получали право совместного управления Самоа; в 1898 г. греческому принцу Георгию был выдан мандат от имени великих держав на управление островом Крит.
В Версале на рассмотрение конференции конкретный план мандатной системы представил ярый колонизатор генерал Смэтс.
Сначала было предложено разделить подмандатные территории на две группы: к первой отнести территории, которые передавались бы под опеку государствам с целью "обеспечения их жителям мира, порядка и доброго управления", ко второй - территории, которые "должны были достигнуть независимости и получить необходимую им "помощь для обеспечения мира, порядка и доброго управления". Но Южно-Африканский Союз отказался включить в эту систему германскую Юго-Западную Африку, а Австралия и Новая Зеландия - острова Тихого океана. Тогда тот же Смэтс предложил создать третью категорию подмандатных территорий и включить в нее такие страны, на которые "распространялись бы законы государства-мандатария как на составную часть этого государства".
Так возникли три категории подмандатных территорий - "А", "В", "С", что объяснялось якобы разной степенью развития их народов.
Юридическое оформление новая система нашла в статье 22-й Устава Лиги Наций. К категории "А" были отнесены бывшие турецкие владения - Ирак, Палестина с Трансиорданией (мандатарий - Великобритания), Сирия и Ливан (мандатарий - Франция), чье существование как независимых наций, согласно формулировке, содержавшейся в статье 22-й, могло быть временно признано при условии, что государства-мандатарии будут оказывать им помощь и давать советы в области административного управления.
К категории "В" были отнесены бывшие германские колонии в Африке (за исключением Юго-Западной Африки) - Того, Камерун (мандатарий - Великобритания и Франция), Танганьика (мандатарий - Великобритания), Руанда-Урунди (мандатарий - Бельгия), в которых управление осуществлялось мандатариями на следующих условиях:
предоставление населению свободы совести и вероисповедания;
запрещение торговли рабами, а также оружием и спиртными напитками;
запрещение сооружения укреплений, военных или морских баз, а также военного обучения местных жителей для других целей, кроме полицейской службы и защиты территории;
соблюдение принципа "открытых дверей" для всех государств - членов Лиги Наций.
К категории "С" были отнесены бывшие германские территории в Тихом океане:
"германская" Новая Гвинея, Новая Ирландия, Новая Британия, Соломоновы острова (мандатарий - Австралия),
остров Науру (мандатарий - Великобритания, к которой позднее присоединились Австралия и Новая Зеландия),
Западное Самоа (мандатарий - Новая Зеландия),
Марианские, Каролинские и Маршалловы острова, а также остров Яп (мандатарий - Япония),
Юго-Западная Африка (мандатарий - Южно-Африканский Союз).
На эти территории распространялись законы государств-мандатариев при условии соблюдения гарантий, предусмотренных для подмандатных территорий категории "В".
Нетрудно увидеть, в чем состояло существо компромисса, породившего мандатную систему. США - поборник этой системы - добились распространения принципа "открытых дверей" на большую часть подмандатных территорий (категории "А" и "В"). Несмотря на то, что сенат США не ратифицировал Версальский договор и США не вошли в Лигу Наций, они получили равные права с членами Лиги Наций на подмандатных территориях. По договору с Францией от 13 февраля 1923 г. США приобрели равные с ней права в Того и Камеруне, а по договору от 4 апреля 1924 г. - в Сирии и Ливане. По договору с Бельгией от 18 апреля 1923 г. США добились аналогичных прав в отношении Руанда-Урунди. По договору от 3 декабря 1924 г. Англия предоставила США соответствующие права в Палестине, а по договору от 10 февраля 1925 г. - в Британском Того, Британском Камеруне и Танганьике. Более того, по Вашингтонскому договору 1922 г. США получили равные с Японией права на островах Тихого океана к северу от экватора, чего не имели даже члены Лиги Наций.
Старые колониальные державы использовали мандатную систему, как удобную ширму для новых территориальных захватов. В Уставе Лиги Наций ничего не говорилось о сроках действия мандатов, о времени предоставления независимости подмандатным территориям, об ответственности мандатария в отношении его действий на подмандатной территории.
Созданная Советом Лиги Наций 29 ноября 1920 г. Постоянная мандатная комиссия была лишь комитетом экспертов, не наделенных никакой властью. Комиссия получала и давала заключения по ежегодным докладам мандатариев. Характерно, что по статье 22-й мандатарии отчитывались не перед Генеральной Ассамблеей Лиги Наций, а перед Советом Лиги, в котором большинство принадлежало колониальным державам. Таким образом, они гарантировали себя от разоблачения.
Анализ текстов соглашений о предоставлении мандатов с очевидностью показывает, что действительное положение народов при переводе их стран из колониального в подмандатное состояние не изменялось.