В разделах Устава ООН, посвященных опеке, не предусматривались сроки заключения соглашений об опеке, а принцип обязательности включения в систему опеки первых двух категорий территорий (подмандатные и отторгнутые от вражеских государств) не был сформулирован со всей определенностью.
Что же касается пункта 1 (с) статьи 77-й о добровольной передаче под опеку территорий государствами, ответственными за их управление, которым так гордятся буржуазные юристы, рассматривая его как украшение новой системы, то он ни разу не был применен на практике. Ни одно из колониальных государств не воспользовалось предоставленной ему возможностью.
В Уставе ООН нигде четко не сказано о том, что целью опеки является оказание помощи в достижении независимости подопечным территориям.
Статья 76-я (b), родившаяся в результате компромисса, определяла цель опеки следующим образом: "Способствовать политическому, экономическому и социальному прогрессу территории под опекой, прогрессу в области образования и развитию в направлении к самоуправлению или независимости в зависимости от специфических условий на каждой территории, с учетом свободно выраженного желания этих народов, и в соответствии с условиями каждого соглашения об опеке...".
В подобном тексте указание о достижении независимости как цели опеки превращается в пустую фразу.
Таким образом, положение народов подопечных территорий практически ничем не отличается от положения народов территорий, деликатно называемых в Уставе ООН "несамоуправляющимися", иначе говоря - колоний. Ведь в статье 73-й (b) государства, "которые несут или принимают на себя ответственность за управление этими территориями", также обязываются "развивать самоуправление". Юридически же положение подопечных территорий хуже, чем положение подмандатных территорий типа "А", поскольку последние временно признавались в качестве независимых наций.
Функции международной системы опеки осуществляются Генеральной Ассамблеей ООН, Советом Безопасности, Советом по опеке и управляющими властями. Компетенция этих четырех органов в отношении соглашений об опеке над территориями, не отнесенными к числу стратегических, определена в главе XII Устава ООН; Генеральная Ассамблея должна:
1. принимать отчеты, представляемые управляющей властью;
2. принимать петиции и рассматривать их, консультируясь с управляющей властью,
3. устраивать периодические посещения соответствующих подопечных территорий в согласованные с управляющей властью сроки;
4. предпринимать упомянутые и другие действия в соответствии с условиями соглашения об опеке.
Совет Безопасности выполняет все функции ООН в отношении соглашений по опеке над территориями, имеющими стратегическое значение.
Совет по опеке действует под руководством Генеральной Ассамблеи и помогает ей в выполнении возложенных на нее обязанностей в отношении подопечных территорий.
На основании статьи 22-й Устава, разрешающей Генеральной Ассамблее образовывать такие вспомогательные органы, какие она сочтет необходимыми, был создан Комитет по опеке, или так называемый четвертый комитет Генеральной Ассамблеи. Этот орган обсуждает все вопросы, которые относятся к несамоуправляющимся территориям и выносятся на рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Рекомендации его не имеют, естественно, самостоятельного значения и для того, чтобы стать таковыми, нуждаются в утверждении их Генеральной Ассамблеей.
Совет по опеке состоит только из членов ООН. В него входят:
1. члены ООН от стран, управляющих подопечной территорией;
2. постоянные члены Совета Безопасности от стран, не управляющих подопечными территориями;
3. такое число других членов ООН, избранных Генеральной Ассамблеей на трехгодичный срок, которое может оказаться необходимым для обеспечения того, чтобы общее число членов Совета распределялось поровну между членами ООН от стран, управляющих и не управляющих подопечными территориями.
Наблюдение ООН за выполнением соглашений об опеке осуществляется следующим образом:
1. рассматриваются ежегодные доклады управляющих властей;
2. рассматриваются петиции;
3. посылаются инспекционные миссии.
Если руководящими и контролирующими органами международной системы опеки являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности и Совет по опеке, то практическое осуществление опеки возложено на управляющую власть. Поэтому естественно было бы ожидать, что Устав ООН определит основные обязанности управляющей власти. Однако этого не случилось.
Подвластные Австралии территории на острове Новая Гвинея были отнесены к разным категориям зависимых стран: Папуа - к "несамоуправляющимся территориям", а Новая Гвинея - к "подопечным территориям". Соглашение о передаче Новой Гвинеи под опеку Австралии было заключено 13 декабря 1946 г. Но, как мы видели, за полтора года до этого австралийское правительство уже распорядилось судьбой своей бывшей подмандатной территории.
V
После официального провозглашения "опеки" над Новой Гвинеей австралийское правительство не только не внесло каких-либо вытекающих из соглашения изменений в действовавшую систему совместного управления территорией Папуа - Новая Гвинея, а, напротив, закрепило ее в Акте о Папуа - Новой Гвинее, принятом австралийским парламентом в 1949 г.
Лейбористское правительство Австралии не уставало заявлять о своей преданности идее "благородного руководства отсталыми народами" для достижения ими независимости.
Еще в декабре 1944 г., когда только начинались переговоры между державами антигитлеровской коалиции о послевоенной судьбе колоний, Австралия в совместном с Новой Зеландией заявлении указывала на то, что доктрина опеки должна рассматриваться "применимой в принципе ко всем колониальным территориям на Тихом океане и повсюду" и что "основной целью опеки является поднятие уровня благосостояния туземных народов и их экономическое и политическое развитие" (Legge J. В. Australia Colonial Policy, p. 191).
В августе 1946 г. Д. Чифли, сменивший умершего Д. Кэртина на посту премьер-министра Австралии, заявил: "Мы признаем и с радостью принимаем на себя главную обязанность, определенную в Уставе ООН, - способствовать благосостоянию и прогрессивному развитию коренных жителей Новой Гвинеи" (Biskup P., Jinks В., Nelson H. A Short History of New Guinea, p. 116).
10 декабря 1949 г. на общих парламентских выборах лейбористская партия потерпела поражение и к власти в стране пришла либерально-аграрная коалиция. Новый кабинет министров был сформирован из представителей Либеральной и Аграрной партий. Премьер-министром стал Роберт Мензис. Либерально-аграрная коалиция продержалась у власти почти четверть века, до октября 1972 г.
Новое правительство устами министра внешних территорий П. Спендера так сформулировало принципы политики правительства в отношении Папуа - Новой Гвинеи:
1. улучшение благосостояния, развитие туземных народов и содействие их участию в преумножении богатств территории;
2. максимальное использование ресурсов территории для удовлетворения ее собственных нужд, нужд Австралии и других стран..."(Ibid., p. 196).
В начале 1952 г. П. Хэзлак, ставший министром внешних территорий, сделал следующее витиеватое заявление об отношении Австралии к ее подопечной: "Новая Гвинея не является ни колонией, ни зависимой территорией; она находится в экспериментальной стадии чего-то, что мир до сих пор еще не видел... это попытка кооперации и взаимного сотрудничества между двумя народами; опекунство, в котором должны выжить и опекун, и опекаемый" ("South Pacific", 1952, vol. 5, № 11, p. 229). Что же касается возможной даты предоставления территории независимости, то австралийские государственные деятели ничего обнадеживающего на этот счет не говорили, традиционно ссылаясь на свои альтруистические чувства.
Так, премьер-министр Австралии Мензис, выступая по телевидению 31 июля 1962 г., в ответ на рекомендации Совета по опеке ООН об ускорении процесса достижения самоуправления подопечной территорией Новая Гвинея заявил: "Мы несем большую ответственность за Новую Гвинею. Было бы преступным актом бросать ее на произвол судьбы" ("Pacific Islands Monthly", 1962, № 2, p. 18). Ему вторил П. Хэзлак, который при обсуждении в мае 1963 г. в австралийском парламенте Закона о Папуа - Новой Гвинее указал, что требование о предоставлении Папуа и Новой Гвинее самоуправления к 1970 г. или к другой дате является нереальным и правительство отвергает его. "Я решительно заявляю перед парламентом, - подчеркнул он, - что правительство не планирует прекращения опеки к этой или любой другой дате..." (Parliamentary Debates. House of Representatives, May 7, 1963, p. 1076).