Данная система носила довольно непростой характер, приказы классифицировались и по роду решаемых в них дел, и по подсудности и управлению различными категориями населения, и по территориальному признаку и т. д. Зачастую было трудно разобраться к компетенции какого приказа относится решение того или иного вопроса. Великий русский историк В.О. Ключевский так охарактеризовал данную систему: «Так как приказы возникли не вдруг, по одному плану, а появлялись постепенно, по мере надобности, с усложнением административных задач, то распределение правительственных дел между ними представляется чрезвычайно неправильным и запутанным на наш взгляд, привыкший к строгой регламентации и точному распределению дел по существу. Потому чрезвычайно трудно, привести приказы в систему; указать основания распределения дел между ними».[69] По тем же причинам, по мнению В.О. Ключевского, довольно затруднительна их классификация: «Систематическая классификация приказов вообще не удавалась их исследователям, как не удавалась она и их творцам, московским государям».[70]
Существенной особенностью данного периода для Москвы являлась неразделенность функций городского и общероссийского управления. В XVI–XVII вв. не существовало конкретного органа или учреждения управлявшего непосредственно Москвой. Городом ведали: высшие органы государственного управления – царь, Боярская дума, боярские надворные комиссии; органы центрального управления – целый ряд различных приказов; а также органы сотенного и слободского управления.
Несмотря на то, что вся полнота российской власти в XVIXVII вв. принадлежала великому князю, а с 1547 г. – царю, он практически всегда советовался с лицами высшей аристократии – боярами, которые и образовывали Боярскую думу. В исторических источниках она имела название «Совет бояр», «Дума», Думцы», иногда «Дума бояр». Боярская дума носила законосовещательный характер, на ее заседаниях с великим князем (царем) обсуждались все вопросы внутренней и внешней политики, а принятое решение записывалось формулой «государь указал и бояре приговорили». Иногда монарх советовался с наиболее близкими к царю лицами, которые составляли ограниченный круг государственных деятелей. Этот совет назывался Ближней думой. С зарождением абсолютизма во второй половине XVII в. необходимость иметь более оперативный орган, чем Боярская дума стала приобретать все большее значение.
Руководство Москвой Боярская дума реализовывала через различные надворные комиссии, через доклады глав приказов, которым подчинялись московские слободы и сотни. При этом дела городского уровня в думе рассматривались также основательно, как и международные вопросы. На протяжении XVIXVII вв. роль Думы в управленческой практике постоянно возрастала. «Если в 1613 г. думные чины возглавляли треть всех центральных учреждений, в середине столетия – около половины, то в 1680-х гг. уже 80 % приказов».[71]
Когда царь покидал Москву, направляясь в окрестные монастыри на богомолье или лично осуществляя руководство войском в военных походах, за царем следовал почти весь состав Боярской думы. Например, из сохранившихся дневальных записок приказа Тайных дел известно, что «за период с 1657 по 1674 гг. Алексей Михайлович проводил за пределами Москвы более четверти своего времени».[72] Тогда на время отсутствия царя для управления Москвой оставалась своеобразная боярская комиссия, состоящая из нескольких думных людей. Эти комиссии, которые В.О. Ключевский называл «временными верховными комиссиями», а в современной исторической литературе встречается такое наименование данного института власти, как боярские надворные комиссии,[73] наряду с функциями общего управления Москвой выполняли множество других дел – судебных, дипломатических, финансовых и т. д. Кроме того они контролировали деятельность всей приказной системы управления. К их компетенции также относилось выполнение полицейских функций по поддержанию общественного порядка в Москве, надзор за объезжими головами и руководство организацией пожарной безопасности в городе, охрана царского дворца и многое другое. Для надворной комиссии во дворце было отведено специальное помещение. С начала XVII в. ее заседания проходили в Столовой, иногда в Золотой палате. «В эту «комиссию» всегда входили один или два боярина и окольничий, состав других думных чинов в течение века менялся; в записные разрядные книги они записывались поименно».[74] Конкретный состав комиссий утверждался царем, а во главе ставился один из самых доверенных бояр. Почти все члены комиссий одновременно являлись приказными судьями из наиболее важных приказов.
71
Устюгов Н.В. Эволюция приказного строя Российского государства в XVII в. Абсолютизм в России (XVII–XVIII вв.). М., 1964. С. 166–167.
73
Седов П.В. Деятельность боярских надворных комиссий XVII в. в отсутствие царя в Москве. Исследования по истории и философии. СПб., 1996. С. 73–86.
74
Новохатко О.В. Записные книги Московского стола Разрядного приказа XVII в. М., Памятники исторической мысли. 2000. С. 187.