В период царствования Федора Алексеевича с 1676 по 1682 гг. им была несколько изменена структура органов верховного управления – 18 октября 1680 г. создана Расправная палата,[75] которая возникла на основе временных надворных комиссий. Она осуществляла свою деятельность как высшая апелляционная инстанция на спорные дела всех других приказов. В отсутствие царя в Москве Расправная палата замещала думу по текущим делам управления, а по указу царя производила сыск и расследование по частным обвинительным челобитным. Палата стала как бы наследницей надворных боярских комиссий, она функционировала до 1718 г. и вошла в состав Юстиц-коллегии.
Вместе с тем, комиссии были не единственным органом верховного управления Москвой во время отсутствия царя. Все важнейшие дела помимо главы комиссии докладывались судье разрядного приказа. Также продолжала деятельность Боярская дума, состоявшая на тот момент из тех бояр, кто не убыл с монархом. Поэтому во время царских отъездов весьма часто происходило взаимное дублирование работы властных органов, находящихся в столице. К тому же рассмотрение любого дела не происходило без доклада царю для его окончательного решения, что порождало отправку большого количества корреспонденции государю.
Наряду с верховной властью в рассматриваемый период существовали органы центрального управления как Москвой, так и всем государством. Ими являлись приказы.
По мере становления и развития приказного строя, формировалась иерархия приказов, которая не была неизменной.
Например, в начале XVII в. по значимости приказы распределялись следующим образом: «Разрядный, Посольский, Поместный, Большой дворец, Казанский дворец, Большой приход, четвертные приказы, Кабацкий, Стрелецкий, Панский, Пушкарский, Разбойный, Казенный двор, судные приказы, Ямской, Холопьего суда, Казачий, Челобитный, Земский двор, Конюшенный».[76] В середине XVII в. значимость несколько меняется, хотя возглавлять ее остается Разрядный приказ: «Разрядный приказ, Посольский приказ, приказ Большой казны, Иноземский приказ, Рейтарский приказ, Аптекарский приказ, приказ Казанского дворца, Сибирский приказ, Стрелецкий приказ, Владимирский судный приказ, Московский судный приказ, Большой дворец, Оружейная палата, Поместный приказ, Разбойный приказ, Пушкарский приказ, Ямской приказ, Челобитный приказ, Печатный приказ, Конюшенный приказ, Земский двор, четвертные приказы, Холопий приказ, Хлебный приказ, Приказ каменных дел».[77] В 60-е годы на первое место выходит Посольский приказ: «И ис тех думных дьяков посолской дьяк, хотя породою бывает менши, но по Приказу и по делам выше всех».[78] К концу XVII в. происходит некоторое укрупнение ведомств и однородные функции объединяются в одном приказе. Например, кабацкие и таможенные сборы осуществляет приказ Большой казны, хотя раньше этим занимались несколько приказов. Также появляется практика назначения думных чинов руководить сразу несколькими приказами и место приказа по значимости устанавливалось в зависимости от политического веса его главы.
Во главе приказов обычно стояли представители высшего дворянства, а именно думные чины – бояре, окольничьи, думные дворяне, которых называли приказными судьями. Однако, для функционирования приказной системы был необходим специальный штат чинов, встроенных в структуру служилого сословия, а именно думных дьяков, дьяков и подьячих. Это сословие формировалось постепенно в течении XIV–XV вв. из людей, обученных грамоте. В настоящее время вопрос о социальном происхождении служилой бюрократии до сих пор не решен. Мнения ученых по этому поводу значительно разняться. Одни считают, что дьяки в основном были выходцами из низших слоев дворянства (мнение Н.П. Лихачева), другие напротив доказывают их происхождение из сословных групп, с дворянством не связанных (точка зрения С.Б. Веселовского). Тем не менее, дьяки были высшими чинами приказных служащих. Они руководили делопроизводством в приказах, а иногда возглавляли съезжие избы и даже центральные приказы. Например, во главе Приказа Ратных дел в 1632 г. находился дьяк Александр Дуров.[79] Подьячие, являвшиеся помощниками дьяков, делились на три разряда: старшие или «старые», средние и младшие или «молодые». Старшие руководили подготовкой документов, средние составляли текст, младшие выполняли техническую работу – переписывали документы после внесенных дьяком исправлений. Существовали и «неверстаные» подьячие, т. е. не получавшие жалования, а проходившие обучение делопроизводству. Продвижение по карьерной лестнице осуществлялось постепенно, обычно за 5–10 лет подьячие проходили все три ступени.
76
Лисейцев Д.В. Эволюция приказной системы Московского государства накануне и в эпоху Смуты. [Текст]: автореф. ди С. на соиск. учен. степ. докт. ист. наук (07.00.02) / Лисейцев Дмитрий Владимирович; Институт российской истории РАН. – Москва, 2011. С. 29.
78
О России в царствование Алексея Михайловича. Современное издание Григория Котошихина. Издание третье. С.-Петербург. 1884. С. 26.
79
Богоявленский С.К. Московский приказной аппарат и делопроизводство XVI–XVII веков. М., 2006. С. 149