Первоначальный проект нового учреждения Сената был прежде всего сообщен Кочубею. В письме к Сперанскому (14 декабря 1810 г.) он очень одобрил введение к проекту Сената, но заметил, что в некоторых постановлениях проекта недостаточно отделена часть судная от исполнительной: «что скажут в просвещенной Европе? что скажут, когда станут сличать даже установления Наполеона, азиатски управлять желающего». Кочубей высказался также против того, чтобы министры и члены Государственного Совета были сенаторами. Затем проект был рассмотрен в комитете председателей Государственного Совета, напечатан и внесен в Совет, причем дан был месячный срок для того, чтобы каждый мог его обдумать.
Кн. М. С. Воронцов (С.-Обена)
По проекту преобразования Сената (в окончательной редакции) предполагалось составить правительствующий Сенат из министров, их товарищей и «главных начальников разных частей управления», а Сенат судебный — из сенаторов, частью назначаемых государем, частью утверждаемых им из кандидатов по выбору от дворянства. Судебный Сенат должен был разместиться по четырем судебным округам (в Петербурге, Москве, Казани и Киеве).
В Государственном Совете проект вызвал много замечаний. Гр. Н. И. Салтыков нашел, что разделение судебного Сената на четыре части и избрание сенаторов дворянами по губерниям «противно разуму самодержавного правления и могут быть некогда поводом к поколебанию целости империи». В. Попов полагал, что преобразование Сената несвоевременно: оно требует мира и тишины и едва ли удобно осуществлять его, «когда свирепствуют брани», «являются коловратные обстоятельства…. ниспровержение царств и падение народов».
В общем собрании Государственного Совета проект рассматривался в заседаниях 17, 24 и 31 июля и 7 августа 1811 г. В последнем заседании председательствовал государь. По вопросу о своевременности введения преобразования 9 членов высказались положительно, двенадцать — предлагали отложить его до более удобного времени. Государь утвердил мнение меньшинства, но в черновом журнале, который весь написан рукой Сперанского, приписано другою рукою: «предоставляя себе назначить определительную эпоху его изданию»[121]. Слова эти находятся и в чистовом журнале.
Сперанский в особой записке предложил «назначить решительно время», когда следует ввести новое устройство Сената; к ней был приложен, как это нередко делалось в подобных случаях, и проект манифеста, которым выборы кандидатов в сенаторы назначались на 15 ноября. Однако, как видно из пермского письма, осуществление преобразования решено было отложить вследствие «возрастающих слухов о войне», и оно осталось невыполненным. Это не так важно, как неосуществление всего плана преобразований и учреждение государственной думы, так как основной принцип устройства судебного Сената — введение в него лиц, назначаемых государем из кандидатов, выбранных одним дворянством, было отступлением от тех принципов, которые были положены в основу плана 1809 г. Правда, и там предполагалось назначать сенаторов из лиц, внесенных в «избирательный список» губернскими думами, но его составляли, по крайней мере, представители не одного дворянства.
В августе 1811 г. закончилось рассмотрение в Государственном Совете проекта преобразования Сената. Вероятно, не случайно именно в этом же месяце была составлена любопытная записка под заглавием «Reflexions sur le projet du Statut de Senat dirigeant» (Размышления о проекте учреждения правительствующего Сената), подписанная буквами М. В., что, несомненно, означает: Михаил Балугьянский.
Проект устава правительствующего Сената, по мнению Балугьянского, можно рассматривать с двух точек зрения: 1) как проект улучшения существующей организации Сената и 2) как новое учреждение в его отношении к власти законодательной, административной и судебной. Он думает, что невозможно судить о предполагаемой реформе Сената до учреждения законодательного корпуса (по терминологии Сперанского: «законодательного сословия»); следовательно, Балугьянский смотрел на проект преобразования Сената лишь как на подготовительный шаг к созданию представительного учреждения законодательной властью. Посвятив первую часть записки замечаниям на проект Сперанского, во второй ее половине он набрасывает пять предположений об устройстве законодательного корпуса.
Я остановлюсь только на втором виде законодательного Сената (из числа проектируемых Балугьянским), которому он наиболее сочувствует. Законодательная власть принадлежит нераздельно императору; он осуществляет ее посредством Государственного Совета и законодательного Сената. Государственный Совет подготовляет (как в плане Сперанского для Государственной Думы) проекты, предлагаемые этому Сенату, который обсуждает их, а император утверждает и превращает в закон. Законодательный Сенат состоит из императора, палаты сенаторов и палаты представителей, или депутатов. Следовательно, однопалатная система, положенная Сперанским в основу его проекта 1809 г., заменена Балугьянским двухпалатной. «Ни один закон, ни один налог, ни один расход не могут быть установлены без обсуждения в законодательном Сенате и утверждения их императором». Он созывает, распускает законодательный Сенат и отсрочивает его заседания грамотами, исходящими из Государственного Совета. Палата сенаторов состоит из принцев крови, великих имперских сановников, епископов и лиц, назначенных государем; членами Сената должны быть также четыре президента судебного Сената с двумя депутатами — сенаторами от каждого судебного округа.
Палата депутатов состоит: 1) из членов Государственного Совета и представителей высшей администрации, назначаемых государем в определенном количестве, 2) депутатов от дворянства по одному на уезд, 3) депутатов от имперских городов и местечек по одному от каждой их части, 4) представителей, университетов и академий, пользующихся университетскими правами, 5) депутатов от духовенства по одному на епархию, 6) от банковской корпорации, северо-американской компании и проч. Палата сенаторов заменяет наследственную аристократию, столь необходимую, по мнению Балугьянского, в наследственной монархии. Вероятно, он надеялся найти поддержку для осуществления своего проекта в аристократических кругах. Сенаторы назначаются императором пожизненно по его усмотрению; единственным исключением из правила о назначении сенаторов государем являются члены судебного Сената, «половина (?) которых по печатному проекту (Сперанского) избирается дворянством»[122]. Балугьянский заявляет, что не желал бы вовсе допустить избираемых сенаторов. Сенаторы судебные, по его мнению, должны иметь (в законодательном Сенате) не решающий, а только совещательный голос. Депутаты избираются в палату представителей на основании дворянской грамоты, городового положения и прочего[123]. Чтобы быть выбранным дворянством, городами, университетами, нужно быть владельцем недвижимой или движимой собственности, приносящей доход определенной величины, размер которой не указан. Только депутаты духовенства могут получать жалованье, назначенное их избирателями; все остальные живут на свой счет. От университетов Балугьянский советует избирать не профессоров, — совет, весьма характерный в устах профессора. Военные также могут быть избираемы, если имеют имущественный ценз.
Состав законодательного Сената определяется на 10 лет; сессии должны быть трехлетние. Выборы в низшую палату производятся на десятом году, причем члены ее могут быть избраны вновь. Право законодательной инициативы принадлежит и правительству, и Сенату, и палате депутатов, так что проект, имеющий форму билля, может быть представлен или Государственным Советом, или палатой сенаторов, или палатой депутатов. Проекты законов, предлагаемые правительством, или вносятся сначала в одну из палат законодательного Сената, или в обе одновременно; проекты финансовых законов всегда вносятся министром финансов сначала в палату депутатов. Каждый член одной из палат, хотя бы он был и чиновником, имеет право предложить в своей палате то, что он считает полезным для общего блага. «Если она принимает его предложение и обращает его, согласно установленным формам, в свое „мнение“ (билль), то считается, что от нее исходит инициатива закона, который она вносит в другую палату», Если билль принят обеими палатами без изменения, то он получает название: «мнение или положение двух палат»; если же между ними произойдет разногласие, то назначается согласительный комитет из членов обеих палат, и составленный им текст закона должен быть принят или отвергнут палатами, без обсуждения. Если они вновь разойдутся в мнениях, проект представляется государю, который отвергает его, изменяет или утверждает. Напротив, «мнение или положение» обеих палат, по этому проекту Балугьянского, должно быть всегда утверждаемо государем. По его мнению, за обладание правом veto безусловного или отсрочивающего Карл I и Людовик XVI поплатились троном и жизнью.
121
За выборы кандидатов в сенаторы Сената судебного подано было 15 голосов, против — 7; относительно запрещения жаловаться на его решения государю высказались «за» 9 членов, «против» — 13; государь утвердил мнение меньшинства. Против этого пункта горячо возражали Попов и кн. Голицын.
122
Дворянство избирало, по проекту Сперанского, не сенаторов, а только кандидатов, из которых государем назначается часть сенаторов судебного Сената, но в проекте не сказано, чтобы это была именно половина.