19 ноября 1857 г. в связи с нехваткой в провинции кандидатов на замещение классных низших и средних должностей было разрешено замещение вакансий в губернских и уездных учреждениях практически вне зависимости от класса чина кандидатов.{81}
Вновь возникший в ходе подготовки законов 1856 г. вопрос о целесообразности сохранения гражданских чинов в их прежнем виде был передан на рассмотрение особого Совещательного собрания под председательством графа Д. Н. Блудова.
Уже в марте 1857 г. императору был представлен журнал заседания Собрания с изложением мнений его членов.{82} Существование титулярных (т. е. не соединенных с должностями) чинов, говорилось в журнале, привело к установлению «чрезвычайной зыблемости в путях службы». Возникли ложные понятия о ее обязанностях и целях; на гражданскую службу стали смотреть как на путь к чинам. Следствием этого был чрезмерный рост числа бюрократов, а вместе с тем — усиление бюрократических привычек и влияния бюрократии.
Все это заставило членов собрания единогласно признать, — в который уже раз! — что «было бы весьма желательно производство в чины отдельно от должностей совершенно отменить». Однако осуществлению этого предположения следовало предпослать ряд общегосударственных изменений. Прежде всего Собрание находило необходимым увеличить содержание чиновников. Однако это не связывалось исключительно с отменой чинов.
Члены Собрания указывали, что вообще недопустимо такое положение, когда «чувства справедливости и человеколюбия почти не дозволяют преследовать с надлежащей строгостью за взятки и другие более или менее преступные действия», так как «в канцеляриях присутственных мест многие, иногда семейные, люди, должны жить пятью или десятью рублями в месяц». Кроме того, по мнению Совещательного собрания, было бы целесообразно приступить к решительному изменению порядка гражданской службы только после улучшения организации самой системы управления и делопроизводства. Уже в результате этих мер произошло бы «уменьшение числа чиновников и влияния бюрократии. Наконец, последующее увеличение жалования позволило бы уже обратиться к установлению новой, правильной иерархии чинов, неразрывно соединенных с местами». Понимание того, что само изменение системы гражданского чинопроизводства неспособно устранить все те недостатки в работе государственного аппарата, которые вызывали тревогу наиболее дальновидных представителей правительства и являлись одной из причин очередного обращения к проблеме реорганизации чинопроизводства, было важным новым элементом в подходе к решению названной проблемы.
Александр II согласился провести рекомендованные мероприятия в предложенном Собранием порядке. Действительно, в последующие годы были увеличены оклады жалования чиновников (к 1880-м г. они выросли в 1.5–2 и более раз). Однако последний шаг правительством снова не был сделан: в царствование Александра II отмена чинов так и не была проведена, хотя важные недостатки существующей системы чинопроизводства прекрасно осознавались всеми.
Между тем после Крымской войны общее число гражданских чиновников продолжало интенсивно возрастать:{83} в 1856 г. их было 82.3 тыс. человек, а в 1874 г. уже 98.8 тыс. (в том числе 12.4 тыс. преподавателей и ученых). Часть гражданских чиновников служила по военному и военно-морскому ведомствам (на 1874 г. — 6133 чел.). Вместе с тем, как мы уже отмечали, чиновники горного, путейского, телеграфного, лесного и межевого ведомств до 1867 г. имели военные чины, хотя по существу были гражданскими. Довольно много чиновников служило сверх штата, в ожидании вакансий (на 1874 г. — 2842 чел.). Они назывались «причисленными». Такие чиновники не получали жалования, но могли быть награждаемы. В некоторых случаях гражданские чины жаловались царем не только вне службы, но и вне правил вообще. Возрастала и общая численность обладателей высших гражданских чинов. Так, число лиц, имевших чины III и IV классов, составляло:
При этом число чиновников III и IV классов значительно превышало общее число должностей этих же классов. Так, в 1884 г. на 237 должностей III кл. было 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV кл. — 2266 чиновников. К концу 1890-х гг. число чиновников IV кл. составило 2687.{84}
В апреле 1862 г., в качестве как бы компенсации отказа от отмены гражданских чинов вообще, была предложена идея сокращения числа чиновников низшего звена. Главноуправляющим II отделением Собственной его величества канцелярии бароном М. А. Корфом (ранее входившим в состав Совещательного собрания) была внесена в Совет министров записка о замене производства канцелярских служителей в классные чины за известный срок службы присвоением им звания личного почетного гражданина.{85} По мнению М. А. Корфа, принятие его предложения не только привело бы к сокращению числа малообразованных чиновников, но и поставило бы канцелярских служителей в более правильное и выгодное общественное положение. Однако Александром II предложение это не было поддержано.