В-третьих, наконец, конвент определил, что высшей властью над этими, даже незначительными, вооружёнными силами будет обладать законодательный, а не исполнительный орган. Президент, по новой конституции, оставался главнокомандующим вооружёнными силами во время их использования, но за конгрессом сохранялась власть решать, когда использовать вооружённые силы, устанавливать для них нормы поведения и, что наиболее важно, объявлять войну. Прения на заседаниях конвента совершенно чётко показывали намерения делегатов дать конгрессу власть «объявлять» войну именно в смысле начать войну, а не вообще заявлять формально о существовании враждебных отношений. Первоначально в формулировке пункта о праве конгресса объявлять войну стояло слово «вести» войну. Мэдисон тогда предложил заменить слово «вести» на «объявлять» с тем, чтобы президент имел возможность «отразить» внезапное нападение. Эта поправка была принята восемью голосами против одного (против проголосовал представитель штата НьюТэмпшир). Таким образом, президент мог защитить нацию в случае, если другая страна внезапно (курсив автора) первой нападёт на Соединённые Штаты, но не получал возможность начать войну ни в каком другом случае, Томас Джефферсон[18] не присутствовал на заседаниях конвента, но был полностью согласен с формулировкой, по которой президент не имел права начинать войну. «Нами уже представлен один образец эффективного контроля над псом войны, — писал он Мэдисону в 1789 году, — тем, что власть спустить его с цепи передана от исполнительного к законодательному органу, т. е. от тех, кто тратит, к тем, кто платит».
Конгрессы первых лет существования федерации стремились усилить конституционные гарантии от возможных посягательств со стороны мощной регулярной армии, состоящей из профессиональных военных.
Война 1812 года показала как слабые стороны, так и преимущества двойной военной системы. Действия милиции в обороне не всегда были достаточно удачными. Под Бладенсбургом, например, ей сильно не повезло, когда крупная рейдовая группа англичан совершила обход и окружила войска, защищавшие город Вашингтон. В качестве примера успешных действий милиции можно вспомнить разгром восьмитысячной группировки регулярных английских войск в окрестностях Нового Орлеана, который защищало пёстрое сборище милиционеров, моряков и свободных негров под командованием Эндрю Джексона.
Более интересными оказались действия милиции в наступательных операциях. Первой войной, которую спланировали и начали Соединённые Штаты, была агрессивная война против Канады. Президент Мэдисон обратился тогда к губернаторам штатов Новой Англии с предложением предоставить на федеральную военную службу столько милиционеров, сколько потребуется генералу Генри Дирборну. Губернаторы выступили против этой войны и призыва милиции, считая, что на Америку никто не нападёт и армия не потребуется. Дирборну все же удалось собрать кое-какие силы, состоящие из регулярных войск и милицейских формирований. Войска направились к Монреалю вдоль берега озера Шамплэйн, но, к великому разочарованию Дирборна, большинство милиционеров отказалось пересечь границу и вступить на территорию Канады. В ответ на все приказы они повторяли, что конституция требует от них только отражения нападения, а нападения не было. Так был сорван первый агрессивный замысел Соединённых Штатов Америки. Примечательно, что, когда в 1814 году англичане совершили нападение на побережье Новой Англии, тысячи добровольцев вступили в регулярную армию.
Нельзя не отметить ещё один аспект войны 1812 года, оставшийся в тени. Непокорность штатов Новой Англии и обескураживающе малое число добровольцев в других местах заставили Мэдисона предложить первый в Америке общенациональный проект закона об обязательной воинской повинности. Даниель Уэбстер[19] назвал тогда это предложение скрытой попыткой обойти конституционные ограничения в использовании для федеральных целей граждан-солдат, разъясняя, что:
«Законопроект предусматривает фактически создание регулярной армии вразрез с существующим порядком, посредством призыва не для целей „отражения агрессии, подавления мятежей и исполнения требований закона“, а для военных целей вообще — для обороны страны или для захвата чужих территорий, в зависимости от того, что покажется более целесообразным; не из-за внезапно возникшей чрезвычайной обстановки и не временно, а на длительный период — на два года, если в конце концов пройдёт предложение сената, или на один год, если будет принята поправка палаты представителей».
Несмотря на красноречие Уэбстера, сенат утвердил законопроект о призыве на двухлетний срок. Однако в 1814 году, когда война подошла к концу, принятое решение было отменено конгрессом.
В годы, предшествовавшие гражданской войне[20], регулярная армия все же была создана и значительно выросла по своему составу и военной выучке. В то время как солдаты и сержанты набирались из числа беднейших и наименее грамотных слоёв общества, военное училище в Вест-Пойнте начало выпускать хорошо подготовленных офицеров, среди которых не так уж мало было и политических честолюбцев. Численность армии выросла до 6000 человек к 1830 году и до 12 000 к 1840 году.
Война с Мексикой явилась важной исторической вехой для вооружённых сил во многих отношениях. Она не только дала возможность проверить американских солдат в большом заграничном походе, но стала также первым примером того, как главнокомандующий американскими вооружёнными силами превысил определённые конституцией границы власти президента в вопросах объявления войны.
Все предшествующие президенты тщательно соблюдали эти конституционные рамки. Джон Адамс и Томас Джефферсон отвечали на международные осложнения в американской торговле тем, что обращались к конгрессу за разрешением организовать защиту кораблей в море. Джеймс Мэдисон настоял в 1812 году на том, что решение объявлять или не объявлять войну Англии должно приниматься законодательными органами, как это предопределено конституцией.
В противоположность им президент Джеймс К. Полк безо всякого разрешения конгресса направил около четырех тысяч американских солдат под командованием Захари Тейлора на территорию, всегда считавшуюся частью Мексики.
Тейлор начал строить форт на этой земле с целью воспрепятствовать плаванию мексиканских судов по Рио-Гранде. Неудивительно, что мексиканцы атаковали силы Тейлора, и после этого конгресс разрешил дальнейшие боевые действия против Мексики. Однако спустя два года, при обсуждении в конгрессе резолюции, выносившей благодарность генералу Тейлору, палата представителей 85 голосами против 81 приняла поправку, по которой война объявлялась «ненужной и начатой президентом вопреки конституции Соединённых Штатов».
В середине XIX века по мере увеличения численности и с ростом влияния регулярной армии значение милиции ослабло. Штаты были определённо безразличны ко всеобщей военной обязанности мужского населения и не cтремились организовать эффективную подготовку милиции. Несмотря на то что некоторые отборные подразделения самостоятельно поддерживали свою боевую готовность, большинство сборов частей и подразделений милиции служило предлогом для попоек и веселья, а не для серьёзных занятий.
Федеральное правительство не было склонно исправлять эти недостатки. Президент Полк понимал, что милиционные войска не подходят для выполнения его замыслов. Он обошёл конституционные ограничения в использовании граждан-солдат для агрессивных войн и создал регулярную армию, состоящую из добровольцев и возглавляемую кадровым офицерским корпусом.
18
Tомас Джефферсон (1743-1826)-талантливый просветитель-демократ, составивший при участии У. Франклина, Дж. Адамса и других американских политических деятелей так называемую Декларацию независимости, которая 4 июля 1776 г. на 2-м Континентальном конгрессе провозгласила независимость североамериканских колоний Англии. В 1801-1809 гг. Джефферсон был президентом США. — Прим. ред.
19
Даниель Уэбстер (1782-1852) — американский политический деятель, конгрессмен, известен как выдающийся оратор. — Прим. ред.
20
Война 1861 —1865 гг., в которой рабовладельческие штаты Юга, создавшие так называемую «конфедерацию», выступали против штатов промышленного Севера, призывавших к отмене рабства негров. Война закончилась поражением южан и формальной отменой рабства на всей территории США. — Прим. ред.