Добавим, что Петр намеревался, по обычаю, принятому,
как ему сказали, в Швеции, распределить между губернаторст-вами содержание своих полков. Последние постоянно находились в походе, и комиссары, назначенные от соответствующих губернаторств, были обязаны заботиться об их прокормлении и снаряжении, что составляло новую систему колес, лишнее осложнение в механизме, и без того уже весьма запутанном.
В заключение, наиболее непосредственным результатом реформы получилось создание лакомых доходных мест, оспариваемых между собой фаворитами государя; Эти места сделались предметом торговли, и обладание ими, дорого доставшееся, побуждало сановников покрывать свои расходы за счет подчиненного им населения. Если на них поступал донос, что случалось редко, так как торгующими принимались все меры предосторожности, то они выпутывались из беды, предложив, по-турецки, взятку за свое лихоимство. Система, принятая Петром, вообще клонилась к тому, чтобы сделать из своих губернаторов повсеместных арендаторов, снабженных почти безграничными полномочиями для добывания средств, из которых они могли бы уплачивать громадные поенные налоги, от них требуемые. Плохо обдуманная, еще хуже приведенная в исполнение, новая организация начала принимать вид благопристойный, правильный и систематический только под конец царствования, пользуясь благодеяниями мира и войдя в соприкосновение в прибалтийских провинциях, окончательно покоренных, с военной и административной системой Швеции.
Учреждение Сената в 1711 году является другим важным шагом на пути постепенного уничтожения прежних административных органов или их внешнего приспособления к тину западному. Однако напрасно Петра восхваляли за замену новым собранием старинной Боярской Думы. Хотя, действительно, не установлено точно времени исчезновения этого ветхого пережитка Древнего Русского государства, однако достоверно известно, что в 1711 году его больше не существовало. Уже в 1700 году оно было заменено Советом Министров, заседавшим в Ближней канцелярии и часто с ней смешиваемым. Петр, во всяком случае, изъял из ведома этого совещательного присутствия и оставил за собой весьма важный отдел: эксплуатацию целого ряда коронных прав, которыми намеревался распоряжаться по собственному усмотрению при помощи специальных чиновников, прибыльщиков. Перед отправлением в Пруте кий поход он не знал, что делать с этой администрацией, достигшей значительного развития, и на Сенат вначале только возлагалось поручение избавить от нее государя, И это тоже было лишь требование войны. Указ, призывающий к жизни новое учреждение, был издан в тот же день, как объявлена война с Турцией, и, заимствовав у Швеции и Польши общую мысль и название своего создания, создатель таким образом придал ему своеобразный характер, без сомнения, не предвидя иной важной роли, ожидавшей его
впоследствии.
Эта роль прежде всего, естественно, заключалась в замещении отсутствовавших центральных органов, уничтоженных вышеуказанной работой разрушения. Реформа 1708-1710 годов ничего не придумала для согласования новой провинциальной организации со старой администрацией, сосредоточенной в Москве; она лишь содействовала ее уничтожению. Ближняя канцелярия сделалась, таким образом, единственной центральной властью и оказалась явно неспособной выполнять свою задачу. Но лишь в 1714 году из нового собрания выделилась постоянная комиссия, обязанная, по-видимому, служить подмогой при такой несостоятельности в рассмотрении текущих дел. С 1711 по 1718 год взаимные полномочия обоих органов, канцелярии и Сената, оставались неопределенными. Не зная, к которому из двух обращаться с донесениями и просьбами, остальные общественные учреждения предпочитали держаться в стороне. Обязанности Сената выяснялись лишь постепенно, путем указов, из года в год, а иногда из месяца в месяц расширяясь и заполняясь. Наконец, в особенности до введения коллегии, он захватывал все поле правительственной деятельности: собственно администрацию, правосудие, полицию, финансы, армию, торговлю, внешнюю политику. Сенат взял на себя заботу о воинах, находящихся в походе, о продаже товаров за счет государства, о проведении каналов, об очистке с.-петербургских улиц. До учреждения Святейшего Синода и даже после Сенат вмешивался в дела духовные. В 1722 году он вел в Польше переговоры, имевшие целью дать перевес русскому влиянию. Он, наконец, являлся последней инстанцией в делах гражданского и уголовного судопроизводства. В 1724 году, приказав, чтобы указы, выработанные Собранием, печатались наряду с его собственными, Петр лишь подтвердил законодательную власть, признанную за Сенатом уже в течение нескольких лет. Таким образом, он весьма легко отнесся к принципу разделения власти и, собственно говоря, заимствовал у европейских государств для своего Сената только название. Но он оправдывался в этом перед самим собой тем, что все это лишь меры временные. Впоследствии будет приступлено к более правильной организации дела.
Пока же все было в руках сенаторов. Таково подлинное выражение царя. Но он строго относился к исполнению ими обязанности и к ответственности, на них возложенной. Много дав, он многого и требовал. Упреки, выговоры, угрозы градом сыпались на злосчастных представителей государственной власти. Он писал им: «Все, что вы тут сделали, это насмех, или вы получили взятку, так я призову вас сюда (в Ингрию) и допрошу иным манером». И, к сожалению, упреки были вполне справедливы. Голландский резидент де Би пишет, со своей стороны, в ноябре 1714 года: «Самое большое неудобство заключается в том, что все дела направляются в Сенат, ничего не решающий».
С самого начала Петр счел нужным дополнить созданное им учреждение органом контроля. Вначале он приказал присутствовать на заседаниях нового собрания штаб-офицерам от гвардии, переменяясь ежемесячно. «Офицер должен смотреть, дабы Сенат должность свою исправлял по данной им инструкции». Затем были учреждены фискалы. Но и на этот раз из Швеции было заимствовано только название; облеченная им должность была вполне местного происхождения; из шведских контролеров инквизиторская политика царя сделала шпионов в худшем смысле слова. До 1714 года никакой донос, даже признанный ложным и клеветническим, не влек за собой для фискала никакой ответственности, и он разделил с казной штрафы, благодаря ему наложенные. Понадобился смелый голос Стефана Яворского, обрушившегося в 1712 году в Успенском соборе на ужасные злоупотребления власти, таким образом происходившие, чтобы вызвать их запоздалое ограничение. Указом от 17 марта 1714 года были объявлены, по крайней мере, наказуемыми впредь намеренные ошибки агентов.