Обер-фискал, или главный контролер, был приставлен к Сенату. Его должность, замененная в 1722 году должностью прокурора государственного контроля, представляла собой действительный залог успеха, поскольку она содействовала согласованию отдельных проявлений власти, долго действовавших без всякой внутренней связи между.собой: царя, Сената и различных исполнительных органов. Прокурор государственного контроля, сносясь с этими последними через посредство прокуроров, состоявших под его начальством, и служа сам посредником между царем и Сенатом, являлся, связующим звеном. Петр, без сомнения, взял пример со шведского Ombutsmann, представителя правительства в высшей судебной инстанции. Не имея, однако, кресла в высоком собрании, главный контролер Петра более походил на современного французского прокурора государственного контроля, состоящего при парламенте. Подобно последнему, он имел право деятельного вмешательства в отправление обязанностей, наблюдение за которыми было на него возложено, и имел право почина даже законодательного. При нем состоял товарищ, под названием обер-прокурора. Ягужинский был назначен первым на этот пост.
Прокуроры, также назначенные при различных органах власти в виде агентов контроля, с успехом заменяли фискалов, деятельность которых касалась внешних сторон, нося неприятный характер тайной полиции.
До 1718 года Сенат оставался в России учреждением неопределенным, плохо уравновешенным. Он не занимал первенствующего места во главе административных органов, как в Швеции, потому что этих органов не существовало; его не составляли, как там, президенты коллегий, потому что не было коллегий. Петр очень рано оценил преимущества коллегиальной формы и даже придавал ей преувеличенное значение. Лейбниц расхваливал ему механизм, «похожий вполне на часовой». Царь с удовольствием сделался бы часовщиком, но у него не хватило колес. Старинные приказы были колесами, уже зазубрившимися. Трудно сказать, когда именно мысль о замещении приказов коллегиями зародилась и определилась в уме Петра. Вероятно, он поддался в этом отношении целому ряду воздействий: уже в 1698 году, во время его пребывания в Англии, Франциск Ли представил ему по его просьбе план правительства с семью комитетами, или коллегиями. В 1702 году Паткуль в докладе советовал ему об учреждении Geheimes Kriegs Collegium. В 1711 году саксонский инженер Блюер указывал на необходимость организации горной коллегии. Но в то время мысль Преобразователя оставалась еще прикованной к необдуманному уничтожению всех установлений централизации. Только в 1712 году сообщение анонимного автора, доказывавшего пользу торговой коллегии, дало иное направление мыслям царя, отличавшимся, как нам известно, своим непостоянством. С обычной быстротой решения государь дал на это сообщение неожиданный ответ: то был номинальный указ от 12 февраля 1712 года, повелевавший об учреждении вышеуказанной коллегии, хотя надо сказать, что на этот раз решение ограничилось только намерением. До 1715 года разговора о том больше не поднималось. В это время так же неожиданно возникло в Петербурге новое учреждение, которое сначала предполагалось основать в Москве. У него имелся уже начальник в лице П. М. Апраксина, но это было почти все, чем оно обладало. И с этих пор впервые в журналах - записных книжках Петра - являются доказательства тому, что мысль эта его занимала и он с ней освоился. Она еще оставалась туманной, колеблясь между горным приказом, трибуналом при Сенате, заменяющим коллегию юстиции, и торговой коллегией. Но несколько позднее собственноручная заметка уже рисует одно органическое целое в виде шести коллегий по шведскому типу. Генрих Фик, находившийся в это время на службе у царя, без сомнения, не оставался этому чужд. Первый подобный проект, относящийся к данному вопросу, может быть, принадлежит ему.
Фик даже посетил Швецию в декабре 1712 года для изучения на месте организации, с которой предполагалось взять пример; но еще два года протекли в полном бездействии. Петр путешествовал. В конце 1712 года он получил через посредство Беттихсра, своего резидента в Гамбурге, «Rcflexions iiber des Russischen Reiches Staats-Economie» («Размышления о политико-экономическом состоянии Русского государства») барона Христиана фон Любераса, сын которого служил в России, и сейчас же Люберасу было поручено составить окончательный проект.
Таким образом, здесь, как и всюду, не существовало никакой руководящей нити, послужившей точкой отправления подготовляющейся реформы, а в ее основание легли частичные обзоры иностранного происхождения. Пустились в путь, не зная твердо, куда приведет он, и горизонты расширились уже по дороге. Жизнь ставила задачи, но искать пути для их разрешения поручалось чужеземцам: они трудились над проектами, Петр схватывал их налету и извлекал из них все существенное, затем наступал черед вмешательства его русских сподвижников, приспособлявших на практике эту сущность к условиям местной среды. Затем издавался указ, по большей части все-таки слишком рано. Применения на практике обнаруживали недостатки замысла, и Петр всегда проявлял большую проницательность, а также большую искренность в признании ошибок. Все сделанное приходилось переделывать и начинать снова на других основаниях.
Вот почему, несмотря на все указы, в 1717 году коллегии еще находятся в подготовительном состоянии. В этом году