Важным этапом в жизни Екатерины стал 1767 год, когда для обсуждения нового свода законов она созвала в Москве так называемую Уложенную комиссию, составленную из депутатов от разных слоев русского общества. Государыня обратилась к представителям разных областей России с особым наказом, в котором выразила свои политические взгляды и предпочтения, определила цели, к которым должна стремиться Россия. Деятельность комиссии и наказ стали настоящим триумфом Екатерины II, получившей в Европе репутацию просвещенной монархини. И хотя наказ — произведение неоригинальное — копировал многие идеи Ш. Монтескье и других философов Просвещения, значение его в истории России неоценимо. В нем Екатерина отчетливо сформулировала идею преобразования, превращения России в сословную абсолютную монархию. Все дальнейшие реформы вытекали из наказа и были нацелены на создание устойчивого, защищенного законом сословного общества. «Просветительская» концепция самодержавия Екатерины предполагала признание основой жизни общества законность, главенство законов, установленных просвещенным монархом. Это было так необычайно ново для России — страны безбрежного и капризного самовластья, права царей править без всякого права.
При этом все эти реформы, длившиеся, в сущности, все царствование Екатерины II, не вели к ослаблению власти самодержавия. Наоборот, в силе самодержавия императрица видела единственную гарантию необходимого народу просвещения, воспитания в нем гражданского чувства, соблюдения порядка, который должен спасти Россию от хаоса и ужасов гражданской войны.
Восстание Емельяна Пугачева, вспыхнувшее на Урале в 1773 году, как раз и продемонстрировало, по мысли Екатерины II, как дико поведут себя вырвавшиеся из-под власти самодержавия русские люди. В России, писала Екатерина, стране, народ которой «от природы беспокоен, неблагодарен и полон доносчиков», никогда не было опыта гражданского общества, а поэтому без самодержавия, без сильной власти Россия долго еще существовать не сможет: «Если монарх — зло, то это зло необходимое, без которого нет ни порядка, ни спокойствия». Так она писала в ответ на упреки в самовластии. Единственным ограничением власти государя, считала Екатерина II, могут служить высокие моральные качества и образованность властителя. А на сей счет вопросов, естественно, ни у кого не возникало.
В процессе начатых уже в 1760-е годы реформ Екатерина II играла выдающуюся роль. Она много и упорно работала над законами и с годами превратилась в опытного законодателя, стала наряду с Петром I, Александром II, С. Ю. Витте и П. А. Столыпиным крупнейшим реформатором России. Сохранились тысячи страниц законопроектов, испещренных поправками и дополнениями, сделанными рукой Екатерины, вникавшей во все тонкости права, умевшей мыслить масштабно, на многие годы вперед. Постепенно у нее появился и опыт государственного управления. Отличаясь невероятной трудоспособностью, усидчивостью, любовью и искренним интересом к творческой работе, Екатерина сумела добиться необыкновенного для женщины и иностранки авторитета как внутри страны, так и за ее пределами.
Довольно скоро после занятия трона Екатерина поняла, как безмерно тяжела корона, как ответственна верховная власть, сколь трудно даются решения, от которых порой зависит судьба страны, династии, ее самой. Поначалу Екатерина — женщина с воображением — замирала с непривычки перед этим океаном, космосом, который называется Россией. Как-то раз, чтобы представить себе масштабы страны, она повелела расстелить в Большом зале Екатерининского дворца в Царском Селе огромную ландкарту России и долго ходила по ее безбрежным просторам от Киева до Охотска, от Колы до Кизляра. Но потом она привыкла к невероятной высоте, на которую вознесла ее судьба и властолюбие, и довольно хорошо справлялась со своими царскими обязанностями.
Кажется, что у нее была некая система, определенные принципы управления, которыми она руководствовалась и которые можно увидеть в ее высказываниях: «Воля моя, раз выраженная, остается неизменною. Таким образом, все определено, и каждый день походит на вчерашний. Всяк знает, на что может рассчитывать и не тревожиться по пустому», «Великие дела всегда совершаются средствами не особенно большими», «Нужно делать так, чтобы люди думали, будто они сами хотят именно этого», «Надобно иметь и волчьи зубы, и лисий хвост».