Поскольку население Украины голодало второй год подряд, ситуация в республике была наиболее взрывоопасной. В справке секретно-политического отдела ОГПУ «О негативных явлениях в деревне и деятельности антисоветского элемента» (от 5 августа 1932 года) особенное внимание обращалось на растущую активность антиколхозного движения. Чекисты зафиксировали также резкое возрастание крестьянских выступлений в
1932 году сравнительно с 1931 годом. На первом месте по количеству выступлений стояла УССР — 923 из 1630 по всей стране. На втором месте находился Северо-Кавказский край (173 выступления).
Все это пугало второй эшелон компартийного руководства, и его представители обращались к Сталину с предложениями нормализовать ситуацию. В записке, адресованной в январе 1932 года политбюро ЦК ВКП(б), председатель ЦКК и нарком РКП СССР Я. Рудзутак настаивал на том, чтобы колхозы знали свой заготовительный план в начале года. Они могли бы бороться за хороший урожай, убеждал Рудзутак, если бы были уверены в том, что произведенная сверх плана продукция останется у них. Иначе говоря, Рудзутак предлагал перейти в отношениях с колхозами на принципы продовольственного налога. Эта же идея в другой форме выдвигалась в марте 1932 года С. Косиором в письме к Сталину: «Объявить от имени союзных организаций о порядке хлебозаготовок из будущего урожая, исходя из того, что чем большего урожая добьются колхоз и колхозники, тем больший фонд должен быть выделен и распределен на личное потребление».
Предложения Я. Рудзутака и С. Косиора имели общую основу: оба считали, что объединенные в колхоз крестьяне являются собственниками той продукции, которую производят, и обязаны, как каждый субъект предпринимательства, делиться с государством фиксированной частью продукции. Наоборот, Сталин, несмотря на заявления о разной природе государственной и «колхозно-кооперативной» форм собственности, считал негосударственные сельскохозяйственные предприятия такими, у которых государство может изымать произвольную часть произведенной продукции. Иными словами, в отношениях с колхозным селом генсек полагался на насилие.
В июне 1932 года СНК СССР разработал проект хлебозаготовительного плана, который подлежал утверждению на партийных конференциях. На украинскую конференцию Сталин приказал выехать Л. Кагановичу как секретарю ЦК и В. Молотову как председателю СНК. Перед ними ставилась задача заставить партийную организацию Украины принять к выполнению продиктованный из Кремля хлебозаготовительный план. «Главный удар нужно направить против украинских демобилизаторов», — заявил генсек.
Две трети делегатов конференции с решающим голосом были секретарями сельских и районных парткомов. Обращаясь прежде всего к ним, С. Косиор сказал: «Нам, нашим сельским организациям надо немедленно подняться, взять руководство крепко в руки, мобилизовать все свои силы, силы колхозников». Следовательно, низовые руководители услышали только привычную, ничего не значащую риторику. Они должны были в третий раз, после заготовок 1930 и 1931 годов, убеждать крестьян отдавать государству продукцию без меры. А руководители знали, что крестьяне не будут работать на государство без оплаты, если же их заставят, то потери станут колоссальными.
В письме Молотову и Сталину от 10 июня 1932 года председатель Совнаркома УССР Влас Чубарь предупреждал: «Чтобы обеспечить себя на зиму лучше, чем в истекшем году, начнется массовое хищение хлеба. То, что наблюдается сейчас — вырывание посаженного картофеля, свекловичных высадок, лука и т. д. — будет воспроизведено в гораздо больших размерах в период созревания озимых хлебов, поскольку фондов питания из отпущенных ресурсов позже, чем до 1 июля, не хватит».
Отслеживая ситуацию в украинских селах, секретно-политический отдел ОГПУ в июне этого года подготовил для руководителей СССР справку о настроениях. В колхозе «Путь к социализму» Балтского района крестьяне заявили: «Нам бы только дождаться нового урожая, а там посмотрим, кто будет хозяином хлеба, мы не будем больше дураками, какими были в прошлом году».
В такой ситуации рождался «закон о пяти колосках», как его окрестили в народе. 20 июля 1932 года Сталин написал Кагановичу и Молотову с кавказского курорта о том, что существующее законодательство о хищениях государственного, колхозного и кооперативного имущества слишком либеральное. В другом его письме мы находим теоретическую интерпретацию предложенного закона, которая проясняет план интегрирования колхозного строя в командную экономику, существовавший в Кремле в период от зимы 1929/30 года до зимы 1932/33 года. Кооперативная, колхозная и государственная формы собственности провозглашались общественной собственностью, которая становилась «священной и неприкосновенной» под охраной силовых структур. Охрана считалась необходимой, чтобы «добить и похоронить» не только капиталистические элементы, но и «индивидуально-рваческие привычки, навыки, традиции».