Александр I в самом начале своего царствования высказался категорически, что «дела и спокойствие обывателей составляют истинный предмет всех судебных и полицейских мест, и этот предмет должен быть единственным и непременным основанием их учреждения». Полиция считается «одной из действительнейших частей управления», а между предметами ее «земское благоустройство наипаче должно быть уважено». «Приучите обывателей, – говорится в инструкции саратовскому губернатору, – видеть в сем (т. е. полицейском) действии правительства не только орудие, смиряющее преступление, но и покровительствующее от притеснений и охраняющее их собственность, тогда полиция будет вместе и строга и всеми уважаема». При Александре же сделана была попытка учредить особое министерство полиции, в котором сосредоточились все полицейские дела. Но, с одной стороны, разнородность, множественность и случайность задач этого учреждения, как результат условий исторического развития их, и, с другой стороны, господство воззрения на полицию не столько как на учреждение, сколько как на известную «благодетельную» форму действия, никоим образом не могли содействовать успеху этой попытки: министерство полиции исчезло бесследно после кратковременного болезненного существования.
Наконец, при Николае I, законодатель, как бы изверившись в способности общей полиции оправдать возлагавшиеся на нее лучшие надежды, учреждает «высшую полицию» – III Отделение, на которое в особенности распространяется господствовавшее воззрение на полицию вообще как на складочное место для наиболее «деликатных» задач государства и как на особую «утонченную» форму действия. Шефу жандармов и подчиненным ему чинам поручается осушать слезы несчастных, защищать слабых от сильных, предупреждать и пресекать все злоупотребления, добрыми внушениями стараться поселить в заблудших стремление к добру и вывести их на путь истины, доводить глас страждущего человечества до престола царского, беззащитного и безгласного гражданина ставить под Высочайшую защиту Государя Императора, отличать скромных верноподданных и должностных людей, совершенно бедных или сирых, живущих без корысти одним лишь жалованьем, и т. п., причем определение формы и пределов власти этой полиции предоставлено было ее прозорливости и благородному благоусмотрению, «ибо невозможно предначертать правила, которыми она должна руководствоваться».
Оба эти воззрения параллельно сопутствовали полиции в ее поступательном движении, однако исторические судьбы их неодинаковы.
Воззрение на полицию преимущественно как на известную форму действия, то усиливаясь, то ослабевая, устояло до сих пор перед напором враждебных ему элементов и в новейшее время проявило себя с особенной силой, причем, как мы укажем в заключении нашего исследования, оно повлияло в сильнейшей степени на судьбу почти всех реформ прошлого царствования и на реформу полиции в особенности. Благодаря этому воззрению, в обществе и отчасти даже в правительственных сферах установились некоторые совершенно превратные понятия о полиции, вследствие чего, например, словами «полицейские меры» у нас заведомо и всегда определяются исключительно только меры превентивные, репрессивные или вообще принудительные, между тем как те же слова в переводе на любой иностранный язык отнюдь такого исключительного значения не имеют, определяя собою не только меры отрицательные, но и положительные, т. е. вообще меры, направленные к достижению общего блага. Благодаря этому воззрению, у нас до сих пор не усвоено и не применено на практике то основное положение, что принудительная власть отнюдь не составляет исключительного присвоения только ей этой формы исполнения, необходимой, в сущности, всем органам управления, будут ли они правительственными или общественными, снабжена у нас непомерно интенсивной властью, несоответствующей значению полиции, как учреждения, ведающего одну только безопасность. Наконец, благодаря все тому же воззрению, наша полиция поставлена в совершенно ложное положение, которое не может не оказывать отрицательного влияния на взаимные отношения между ею и обществом.