К каким же результатам привели все эти узаконения, которые касались управления и полиции в губернии и которыми как бы венчалась реформа полиции уездной? Об уездной полиции было уже сказано выше, в дополнение же к сказанному приведем удачную характеристику уездного управления, сделанную профессором Градовским. «Еще в 1859 г., – говорит он, – при образовании комиссии о местных учреждениях, ей были указаны две как бы совершенно различные задачи. Именно ее работы были разделены на два отдела: к первому отнесено составление проектов об устройстве учреждений административно-полицейских; ко второму – составление таких же проектов об устройстве учреждений хозяйственно-распорядительных. Такое разделение казалось весьма естественным и вытекающим из существа дела. Но в действительности, как показывает ежегодный опыт, нет почти ни одной хозяйственной задачи, которая могла бы быть осуществлена без мер административно-полицейских и, наоборот, нет административной задачи, которая не имела бы хозяйственной подкладки и не была бы, так или иначе, связана с хозяйственными пользами и нуждами местности. Функции административно-полицейские и хозяйственно-распорядительные суть, в сущности, две стороны одного и того же дела, и при разделении их ни одна не осуществляется как следует. Этого мало. Вследствие разделения означенных функций, законодательству нашему не удалось достигнуть того, к чему оно стремилось: отделить административно-полицейские дела от хозяйственно-распорядительных. Разделяя учреждения, оно оставляло в прежнем смешении дела и призывало к их ведению эти разделенные учреждения, не имея, однако, возможности определить истинную компетенцию тех и других. Земским учреждениям предоставлено попечение о народном здравии, но та же обязанность возлагается и на полицию; дорожная часть вверена земству, но и на полицию возлагается непосредственное наблюдение за выполнением дорожной повинности и самые меры исполнения ее; земствам предоставлено издание разных правил относительно пожарной части, но те же обязанности возлагаются и на полицию и т. д. Долговременный опыт показал, что конечный результат указанных выше разделений приводит к разновластию, безвластию и бездействию. Ведомства препираются, а дело стоит. Мы не видим на месте никакого объединительного и руководящего начала, будь это начало правительственное или земское. По закону, ввиду неотмеченных наказов и уставов, все-таки полиция правит уездом и она отвечает за его безопасность и благосостояние, но по закону же администрация уезда вверена земству, за которым однако не признаются права правительственных установлений».
Относительно же губернского управления, внимание печати и общества скоро обращено было на отсутствие сколько-нибудь правильного соотношения между правительственным и земским элементами. Указывали на то, что земству вверено множество, даже, может быть, слишком много предметов, не снабдив его сколько-нибудь достаточной властью для достижения своей задачи и не поставив его в сколько-нибудь целесообразное положение по отношению к правительству, так что прежние многочисленные приказы, правления, комиссии и комитеты, хозяйственно-распорядительные дела которых отошли к земству, пользовались большей властью. Как выразился проф. Градовский, «в руках правительственных мест и лиц (губернаторов, губернского правления и полиции) осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти». Вследствие этого «правительственные учреждения, оставшиеся при nudum jus власти, в ее отвлеченном понятии, часто грустят о компетенции, ушедшей из их рук и, не давая себе точного отчета в происшедшей перемене, часто говорят о необходимости усиления власти; земские же учреждения, чувствуя, что они действуют без авторитета и, опять-таки не догадываясь, в чем дело, твердят о необходимости расширения их компетенции». Таким образом, общественное и правительственное начало в губернском управлении оказались не солидарными, как это следовало бы желать и ожидать, а противоположными и даже враждебными, согласно с чем и полиция, как учреждение правительственное, стала в отношении к земству в ложное положение. «Когда полиция выступает в роли правительствующего учреждения, она возбуждает против себя нарекания и неудовольствие; когда земство пробует выступить в роли административной, оно встречается с указаниями на свой хозяйственный характер». Полиция очутилась обособленной, независимой от администрации, если включить в понятие о последней и земские органы управления; земство же, хотя в законе сказано, что оно действует самостоятельно в кругу вверенных ему дел, однако этой самостоятельностью не пользуется. В результате же огромное множество задач так называемой полиции благосостояния, отпав от полиции и перейдя в руки безвластного и несамостоятельного земства, оказалось чуть ли не в худшем положении, чем это было в некоторых местах до реформы, когда эту часть ведали органы правительственные и помещики; тесный же и весьма ограниченный круг задач так называемой полиции безопасности, в самом узком смысле этого слова, остался в руках полиции, снабженной небывало интенсивной властью и совершенно очищенной от каких-либо общественных и земских элементов[36], причем граница между полицией и юстицией, принципиально установленная самим законодательством, была нарушена чрезвычайным расширением судебно-полицейской власти полиции и администрации, дисциплинарная власть полицейских начальников доведена была до высшего пункта, судебная ответственность полиции, как гарантия для граждан, не подверглась никаким изменениям к лучшему, зависимое и безвластное положение общественных и земских органов сделалось еще более зависимым и безвластным. Словом, в результате получилась даже не административная централизация, а полицейская, т. е. та именно централизация, господство которой всегда и везде, сопровождаясь застоем, апатией, отсутствием частной и общественной инициативы и общим неопределенным неудовольствием, приводило в конечном результате к тому, что полиция сама же пресыщалась своим многовластием, приложимым больше к людям, чем к делу, границы которого специализированы и сужены до точки.
36
На анормальное положение общественной полиции было уже указано выше, равно как на отмену выборного начала в применении к замещению полицейских должностей.