Существование политических институтов (таких, как президентство или Центральный комитет), способных воплощать общественные интересы, как раз и отличает политически развитые общества от неразвитых. Оно же отличает моральные сообщества от аморальных. Правительство с низким уровнем институциализации — это не только слабое правительство, но и плохое правительство. Функция правительства — править. Слабое правительство, не имеющее авторитета, не в состоянии выполнять свою функцию и аморально в том же смысле, что и продажный судья, трусливый солдат или невежественный учитель. Моральные основания политических институтов проистекают из потребностей людей в сложных обществах.
Отношение между культурой общества и политическими институтами носит диалектический характер. Сообщество, замечает Жувенель, основывается на «институциализации доверия», и важнейшая функция органов власти состоит в том, чтобы «повышать уровень взаимного доверия внутри общественного целого»31. И наоборот, отсутствие доверия в культуре общества ставит серьезные препятствия на пути формирования общественных институтов. В таких обществах, лишенных устойчивой и эффективной системы управления, отсутствует и взаимное доверие между гражданами, недостаточно развиты национальная и общественная солидарность, редки организационные навыки и способности. Политическая культура таких обществ нередко отмечена подозрительностью, завистью, скрытой, а то и открытой враждебностью ко всякому, кто не член семьи, деревенской общины или, скажем, племени. Эти характеристики встречаются во многих культурах, но отчетливее всего они выражены, вероятно, в арабском мире и в Латинской Америке. «Свойственная арабской среде недоверчивость, — отмечал один внимательный наблюдатель, — рано интериоризуется и включается в состав системы ценностей ребенка… Организация, солидарность, сплоченность отсутствуют… Их общественный темперамент не развит и общественное сознание слабо. Лояльность государству не прочна, и идентификация с лидерами выражена слабо. Более того, преобладает общее недоверие к тем, кто управляет, и отсутствие ожиданий в связи с их деятельностью»32.
Сходные традиции эгоцентрического индивидуализма, недоверия и ненависти к другим общественными группам преобладают и в Латинской Америке. «В Америке отсутствует доверие и между людьми, и между народами, — сетовал когда-то Боливар. — Договор здесь всего лишь лист бумаги, конституция — запыленный том, выборы — схватка, свобода — анархия, а жизнь — пытка. Единственное, что можно сделать в Америке, это эмигрировать». Столетие спустя слышится та же жалоба. «При коварстве и постоянном взаимном недоверии в политике, — писала эквадорская газета, — мы можем лишь внести разложение в национальную душу: этот род политики истощает нашу энергию и делает нас слабыми»33.
Аналогичные оценки звучат по отношению к другим странам за пределами арабского мира и Латинской Америки. В Эфиопии «взаимное недоверие и отсутствие готовности к сотрудничеству, свойственные политическому климату страны, тесно связаны с очень низкой оценкой способности человека к солидарности и согласию… Представление о том, что возможно преодоление господствующей атмосферы страха и подозрения на путях взаимного доверия, очень редко и с трудом находит дорогу в умы людей». Иранская политика получила название «политики недоверия». Утверждалось, что иранцам «очень трудно даются доверие друг к другу и долгосрочная совместная работа в сколько-нибудь многочисленных группах». В Бирме ребенка учат чувствовать себя «в безопасности только в кругу своей семьи и тому, что посторонние люди, и особенно незнакомые, опасны и к ним надо относиться с осторожностью и подозрением». Как следствие, бирманцу «трудно сознавать себя как-то включенным в формализованные и регулируемые системы человеческих отношений». Даже в такой «западной» и экономически развитой стране, как Италия, политическая культура отмечена «сравнительно высоким уровнем политического отчуждения, социальной изоляции и недоверия»34.
Господство взаимного недоверия в этих обществах приводит к тому, что индивидуальная лояльность существует только в отношении групп, с которыми человек связан близкими и родственными отношениями. Люди лояльны и могут быть лояльны своим кланам, возможно, своим племенам, но не более широким политическим институтам. В политически развитых обществах лояльность этим ближайшим общественным группировкам подчинена лояльности государству и включена в нее. «Любовь к целому, — писал Берк, — не терпит ущерба от этой избирательной привязанности… Быть привязанным к части, любить то малое звено, которому мы принадлежим в рамках общества, есть первопринцип (зародыш, можно сказать) общественного чувства». Однако в обществе, где недостает политического единения, проявления лояльности более первичным социальным и экономическим группировкам — семье, клану, сельской общине, племени, религии, общественному классу, — соперничают с лояльностью более широким институтам социальной организации и часто оказываются сильнее. В сегодняшней Африке проявления племенной лояльности сильны; лояльность же по отношению к стране и государству слаба. В Латинской Америке, по словам Калмана Сильверта, «прирожденное недоверие к государству в сочетании с прямым представительством экономических и профессиональных интересов в правительстве подрывают авторитет партий, разрушают плюрализм и делают невозможной просвещенную и масштабную политику в широком смысле слова»35. «В арабском мире, — писал один из исследователей, — государство всегда было слабым институтом, более слабым, чем другие общественные учреждения, такие, как семья, религиозная община и правящий класс. Частный интерес всегда преобладал над общественным». X. Джибб также писал, что «слабость арабских стран в том и состоит, что со времени крушения прежних ассоциаций не развилось никаких социальных институтов, посредством которых общественная воля могла бы направляться, интерпретироваться, определяться и мобилизоваться… Короче говоря, не возникло никакого функционирующего органа демократического общества»36. Сходным образом итальянцы проявляли в семье «те доблести, которые другие народы обычно проявляют во имя благополучия страны в целом; истинный патриотизм итальянца — это его любовь к своей семье… Всякая государственная или судебная власть воспринимается ими как враждебная, пока она не проявит дружественность или отсутствие враждебных намерений»37. Таким образом, в политически отсталом социуме, где отсутствует сознание политической общности, каждый лидер, каждый индивид, каждая группа преследуют свои ближайшие, краткосрочные, корыстные цели, не принимая в расчет какие-либо более широкие общественные интересы.
Взаимное недоверие и отсутствие лояльности означают недостаток организации. По внешним признакам поведения политически развитое общество отличается от неразвитого прежде всего числом, величиной и эффективностью существующих в обществе организаций. Если социальные и экономические изменения приводят к подрыву или уничтожению традиционных оснований ассоциации, достижение высокого уровня политического развития зависит от способности людей сформировать новые виды ассоциации. В современных странах, по словам Токвиля, «наука ассоциации есть мать наук; прогресс всего остального зависит от ее прогресса». Наиболее очевидное и наиболее впечатляющее различие между деревней Бэнфилда и американским городом сходных размеров состоит в свойственном последнему «гуле [ассоциационной] активности, нацеленной, по крайней мере отчасти, на повышение благосостояния сообщества»38. В противоположность этому, в итальянской деревне существовала лишь одна ассоциация, и она не занималась никакой деятельностью, вдохновленной общественным интересом. Отсутствие ассоциаций, низкий уровень организационного развития характерны для обществ, политика которых отличается хаотичностью. Большая проблема Латинской Америки, как заметил Дж. Лодж, состоит в том, что «там сравнительно мало социальной организации в том смысле, в каком мы наблюдаем ее в Соединенных Штатах». Результатом является «мотивационно-организационный вакуум», который затрудняет функционирование демократии и замедляет экономическое развитие. Легкость адаптации политических систем традиционных обществ к требованиям современности почти непосредственно зависит от организационных навыков и способностей членов этих обществ. Только те редкие народы, которые в высокой степени владели такого рода навыками, например японцы, смогли сравнительно легко осуществить переход к развитой экономике и современному общественному устройству. Как пишет Л. Пай, «проблемы развития и модернизации тесно связаны с потребностью создавать более эффективные, более адаптивные, более сложные и более рациональные организации… Конечным критерием развития является способность людей учреждать и поддерживать масштабные, сложные, но гибкие организационные формы»39. Способность создавать такие институты, однако, дефицитна в современном мире. Как раз способность действовать в соответствии с этой моральной потребностью и создавать легитимный общественный строй — это и есть то, что прежде всего предлагают модернизирующимся странам коммунисты.