И все же если законодательные различия велики, то практически различия между правительствами, построенными на иерархической основе, и правительствами, построенными на принципе коллективности, наверное, не столь разительны. Разумеется, некоторые правительственные системы прямо противоположны друг другу, но в большинстве случаев существует, видимо, относительно небольшая разница между реальными полномочиями министров в системах иерархичных и системах коллективных. С одной стороны, во многих правительствах, которые формально иерархичны или близки к таковым, министры пользуются значительным влиянием. Это характерно для либеральных президентских систем. В США сила президента уравновешена силой различных министерств, которые обладают всей полнотой власти в пределах своей компетенции. Руководители министерств поэтому часто являются высшими начальниками для персонала своих министерств; система получается децентрализованной, «полиархичной», даже анархичной, но не иерархичной. В других либеральных президентских системах, особенно тех, что существуют длительное время, часто образуются партийные коалиции или фракции внутри правящей партии, и к ним приходится приспосабливаться; президент не может отдавать приказов министрам и ждать, что эти приказы будут автоматически выполнены.
Возникают серьезные сомнения относительно того, превалирует ли «иерархическая структура» в других системах, где лидеры явно стоят «над» министрами, например, при военных режимах или в условиях авторитарного президентства. Действительно, лидер, приходящий к власти, может получить возможность и назначать тех, кого он пожелает, и определять политическую линию, но требования со стороны администрации часто создают ситуацию, при которой лидеру необходимо прислушиваться к мнению других, идти на компромисс и уступки. Порой все, что предлагают некоторые министры, автоматически принимается лидером. Так происходит, когда с течением времени процесс принятия решений неизбежно принимает форму рутины, и лидеры вынуждены считаться не столько с теоретическими механизмами системы, сколько с реальной организационной сетью, которую сами же и создают. Если они решают разрушить эту сеть, переделать и перестроить ее, они могут снова полностью завладеть инициативой и обеспечить своим решениям «зеленую улицу». Такое под силу скорее авторитарным лидерам, чем либеральным. Но это больше касается проблем личности, чем проблем организации; организационная работа, естественно, обусловливает уровень влияния министров, если лидеры не слишком заботятся о том, чтобы преобладало их собственное влияние. Таким образом, даже в авторитарных системах исполнительная власть может не быть жестко иерархичной, и некоторые министры де-факто обладают полномочиями в важных сферах политического процесса в обществе.
Эти практические моменты не делают, конечно, из иерархичных правительств коллегиальные органы. Равным образом, парламентские правительства тоже не являются гарантом коллегиальности. Только в немногих из них принятие решений осуществляется коллективно и подлинно равноправно. Швейцария — наглядный тому пример; к нему приближаются и некоторые многопартийные правительства, в целом это не более 6–7 правительств, действительно работающих на такой основе. В остальных лидер явно стоит «над» министрами, и многое в принятии решений обусловлено двусторонней дискуссией между лидером и авторитетным министром, при этом лидер единолично контролирует большое количество сфер. Соответствующим примером среди известных государственных деятелей могут служить Черчилль, Трюдо, Аденауэр, Шмидт и Пальме.
Причин расхождения между теорией и практикой много. Во-первых, престиж премьер-министра в партии и в стране заметно выше, чем остальных членов правительства: именно лидеры, а не их министры, выигрывают или проигрывают выборы, и реальная структура исполнительной власти отражает этот политический факт. Более того, принцип коллегиальности может в дальнейшем не удовлетворять требованиям современного процесса принятия решений или даже психологическим или социально-психологическим условиям, в которых министры осуществляют свои функции, хотя подобный вывод противоречив и страдает недостатком аргументов. Ясно, что формальная структура не препятствует тенденции к иерархичности правительственного кабинета. Если на пути этой тенденции встают препятствия, то они обусловлены общим характером партийной системы и конфигурацией групп, а также личностью премьер-министра или кризисами в обществе.
Структура правительства сама по себе может, вероятно, играть некоторую роль в росте или падении влияния лидера. Во-первых, сложность современного руководства затрудняет действия лидеров на фоне реальной иерархии; это может происходить в ущерб эффективности их правления, т. к. стремясь обеспечить согласие, они должны периодически менять состав правительства и контролировать деятельность министров, создавая тем самым атмосферу подозрительности, которая не укрепляет, а скорее подрывает эффект работы окружения лидера и доверие к исполнительной власти. С другой стороны, лидеры редко попадают в подчинение коллективной воле своих сотрудников; это происходит только тогда, когда не конкретные правительственные механизмы, а общий характер политической системы создает потребность в высоком уровне консенсуса на всех ступенях. Окружение лидера усиливает его влияние, ведь лидеру нужны каналы воздействия на общество; однако различия в методах принятия решений во «внутреннем круге», безусловно, не столь широки, как может показаться из формальной структуры. С одной стороны, многие лидеры имеют возможность мобилизовать правительство на реализацию своих целей, но с другой стороны, особенно в период стабилизации режима, лидер не в силах манипулировать членами своего окружения как простыми подчиненными. Природа исполнительной власти накладывает на лидеров ограничения, которые невозможно обойти без серьезного риска и больших усилий.
Характер бюрократии и влияние лидеров
Если правительства — это «руки» лидера в его усилиях по воздействию на общество, то бюрократия — орудия, инструменты в чистом виде, которые лидеры должны использовать и на которые они должны полагаться. Таков общепринятый взгляд на государственную администрацию, ведь без бюрократии лидеры и правительства лишаются прямого воздействия на общество, которым руководят. При этом возникает вопрос: сколь велика помощь бюрократии лидерам и политикам в их воздействии на общество? Анализировать это следует в общем контексте вопроса, а именно, сознавая, что обязательно существует определенный разрыв между политиками и администраторами, что деятельность администраторов не исчерпывается только реализацией, что различия в энергии и напористости администраторов неизбежны.
«Помощь», которую бюрократия может оказать лидерам, зависит в значительной степени от реалистичности преследуемых целей. В этом случае можно выделить четыре фактора внутри государственных служб, влияющих на лидерство. Первый из них — компетентность: административный персонал должен быть восприимчив к проблемам, решения которых ждут от него лидеры. Должны иметься умелые администраторы, включая законодателей, менеджеры и экономисты, квалифицированные специалисты в науке, здравоохранении, сельском хозяйстве и промышленности. Ясно, что акцент зависит от требований лидеров. Но компетентность в любом случае представляет собой существенный фактор, требующий значительных затрат на инфраструктуры и персонал задолго до начала реализации политики.
Второй фактор связан с организацией управления. Нужные результаты не достигаются, если внутренняя организация государственных служб либо рыхлая, либо, напротив, тяжеловесная. Поэтому внутри них должна быть разумная организация горизонтальных связей, столь же важных, как и вертикальные. Следует искать оптимальный компромисс между конфликтующими целями, устранять ситуацию, когда одни органы действуют эффективнее, чем другие (именно это часто происходит в коммунистических бюрократиях).
Третий фактор — тесная связь между бюрократией, с одной стороны, и лидером и правительством — с другой. Государственные служащие должны быть такими, чтобы на них можно было положиться. Но все зависит от того, какие требования предъявляются государственным служащим: если они завышены, это деморализует. Сложность объясняется различием между карьерой государственных служащих и карьерой политика. Когда политик приходит «извне», возникают трения. Воспитание лояльности государственных служащих различными средствами, но не в ущерб инициативности — таково очевидное требование, если лидеры ожидают от бюрократии помощи в достижении своих целей.