Гражданските организации не разполагат с възможността да набират своя персонал по подобен начин, но биха спечелили от сплотеността въз основа на общи правила. Националната служба по горите е изградена въз основа на научните постижения по отношение на управлението на горските ресурси. Персоналът на съвременните японски и южнокорейски бюрокрации, както и на британската преди това, се състои от завършили едни и същи елитни учебни заведения служители, които се познават още от студентските години. Техните ръководители не допускат странични политически назначения, благодарение на което те изграждат изключителна солидарност. Но дори в Съединените щати, където традициите на бюрократичната солидарност са слаби, има отделни примери на сплотеност и висок професионализъм като федералната затворническа система, описана от политолога Джон Дилулио. Следователно бюрократичният капацитет е нещо много повече от сумата от способностите на длъжностните лица в една бюрокрация; той е и функция на социалния капитал, който тя притежава.
И накрая, държавният капацитет е функция на ресурсите. И най – добре подготвените и усърдни служители ще загубят своята мотивация, ако не получават задоволително заплащане или ако не разполагат с необходимите инструменти, за да изпълняват служебните си задължения. Това е една от причините за зле функциониращите правителства в бедните страни. Мелиса Томас отбелязва, че богата държава като САЩ харчи около 17 000 щ. д. годишно на глава от населението за публичния сектор, а Афганистан само 17 щ. д., като изключим външните помощи, които се присвояват чрез корупционни практики и измами. Ето защо централното афганистанско правителство не контролира по – голяма част от собствената си територия.
Държавният капацитет сам по себе си е недостатъчен критерий за качеството на управление. Една от постоянните теми в тази книга е значението на бюрократичната автономия за правилното функциониране на правителството. Липсата на достатъчно свобода на действие при изработването или прокарването на политики влошава качеството на работата независимо от способностите и компетентността на отделните служители или управленски органи.
В Древен Китай легалисти и конфуцианци водят безкрайни дебати върху това, което съвременните специалисти по административно право биха нарекли „правила срещу дискреция“. Легалистите смятат, че обществото се нуждае от ясно формулирани закони, които да регулират поведението, да определят очакванията и да не оставят неясноти относно намеренията на държавата. За разлика от тях конфуцианците се отнасят критично към законите, тъй като нито един закон не може да бъде справедлив при всякакви обстоятелства. Правилното решение изисква познаване на обстоятелствата, свързани с конкретния случай: кой е извършил престъплението, какви са мотивите му, как ще засегне решението интересите на общността като цяло. Конфуцианците настояват, че само учен мъдрец, който се съобразява с абсолютно всички подробности, може да вземе правилното решение. Това напомня описанието на Аристотел на „великодушния човек“ в „Никомахова етика“, който е в състояние да направи правилен етичен избор.
Както коментирам в Глава 24, китайското право е комбинация от легалистки и конфуциански доктрини. Китай винаги е предпочитал правото на избор пред строгите правила, което отразява слабостта на върховенството на правото в китайската традиция. Но конфуцианците имат право: прекалено много строги правила често възпрепятстват вземането на правилно решение.
Бюрократичната автономия се състои в точния начин, по който принципалите налагат предписания или правила на своите агенти. Степента на автономия на една организация зависи от количеството и вида на предписанията на принципала, или с други думи, от предоставената на агента власт. Една абсолютно подчинена организация е лишена от каквато и да било независимост и се превръща в роботизиран изпълнител на подробните разпореждания на принципала. И обратно, една автономна организация е в състояние да взема самостоятелни решения за себе си, без да се съобразява с предписанията на принципала.
Голямо е разнообразието от отговорности, които може да делегира принципалът. Една от най – важните е свързана с комплектуването на персонала. Както видяхме в том 1, едно от най – важните събития, свързано с утвърждаването на върховенството на правото в Европа, е конфликтът за инвеститурата, избухнал във връзка с правото на Католическата църква да назначава свещеници и епископи. До XI в. Църквата е абсолютно подчинена на политическата власт на Свещения римски император, тъй като той оказва влияние върху кадровите решения, включително при избора на папа, а независимостта на Църквата като законодателна институция е тясно свързана с контрола върху собствените ѝ кадри. Реформите в държавната администрация през XIX в. в САЩ също са свързани с утвърждаването на стандарти за назначения и повишения, които да отстранят политическите назначения.